РЕФОРМА АДМІНІСТРАТИВНО- ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ: РЕЗУЛЬТАТИ, ПРОБЛЕМИ, ПОДАЛЬШІ ДІЇ

В. С. Кравців, П. В. Жук

Анотації

адміністративний територіальний реформування децентралізація

Реформування адміністративно-територіального устрою на засадах децентралізації є одним з ключових та стратегічно необхідних напрямів системних трансформацій в Україні. Мета статті - висвітлення з науково-методологічних та практичних позицій досягнутих результатів, виявлених проблем та шляхів продовження адміністративно-територіальної реформи в Україні. Проаналізовано перші результати адміністративно-територіальної реформи, стан нормативно-правого та інституційного забезпечення реформування адміністративно-територіального устрою. Встановлено, що впродовж 2014-2016 рр. прийнято значну кількість нормативно-правових актів щодо бюджетної децентралізації, створення дієздатних територіальних громад, оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на засадах субсидіарності. Водночас в Україні залишається низка вад інсти- туційно-правового забезпечення реалізації реформи адміністративно- територіального устрою. Зокрема, звертається увага на необхідність вдосконалення нормативного й організаційного забезпечення реформи, внесення змін до окремих положень Конституції України, міжбюджет- них відносин. Запропоновано шляхи реформування адміністративно- територіального устрою й територіальної організації публічної влади в Україні.

Ключові слова: адміністративно-територіальний устрій, територіальна організація влади, органи місцевого самоврядування, реформа.

Reform of the administrative-territorial system on the basis of decentralization is one of the key and strategically required areas of system transformation in Ukraine. The goal of research is definition of achieved results, identified problems and ways of the continuation of the administrative-territorial reform in Ukraine from the scientific, methodological and practical positions. First results of administrative and territorial reform in Ukraine, the state of regulatory, legal and institutional support for reforming of the administrative-territorial structure are analyzed in the article. It was established that during 2014-2016 were adopted a significant number of normative legal acts about budget decentralization, creation capable of territorial communities, optimal allocation of powers between the local government and executive authorities on the basis of subsidiarity. At the same time there are some flaws of institutional and legal support of implementation of the reform of administrativeand territorial structure in Ukraine. In particular, special attention is paid to the necessity of improvement of legislative and organizational maintenance of the reform, to introduction of amendments into certain provisions of the Constitution of Ukraine and to interbudgetary relations. The ways to improve administrative and territorial reform and the territorial organization of public administration in Ukraine are proposed.

Keywords: administrative and territorial structure, territorial organization of government, local authorities, reform.

Основна частина

Схвалення Кабінетом Міністрів України Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (розпорядження № 333-р від 01.04.2014 р.) започаткувало старт адміністративно-територіальної реформи й децентралізації публічної влади в Україні. Згідно з Концепцією послідовно передбачалося: визначити територіальну основу організації місцевого самоврядування та державної виконавчої влади; розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів; розмежувати повноваження між місцевим самоврядуванням та виконавчою владою; визначити за кожним рівнем органів влади необхідний обсяг ресурсів; встановити відповідальність органів місцевого самоврядування перед виборцем і державою [1].

З 2015 р. розпочалося практичне втілення реформи, утворено низку об'єднаних територіальних громад, які наділялися ширшими повноваженнями та ресурсними можливостями. Разом з тим, проявилися проблеми, які ускладнюють її хід. Аналіз цих проблем є важливим у контексті подальшого поглиблення реформи. На жаль, ґрунтовних аналітичних досліджень цього процесу недостатньо. Окремі питання ходу реформи висвітлені переважно в експертних матеріалах [2-5]. Вклад науково середовища у вивчення питань практичного здійснення реформи адміністративно-територіального устрою поки недостатньо вагомий.

Мета статті - висвітлення з науково-методологічних та практичних позицій досягнутих результатів, виявлених проблем та шляхів продовження адміністративно-територіальної реформи в Україні.

Насамперед зазначимо, що розкрите у наших попередніх публікаціях [6-7] бачення основних теоретико-прикладних засад здійснення реформи в цілому відповідає ідеології згаданої вище Концепції. Тому аналіз здобутків та проблем реформи проведемо у контексті реалізації її положень та завдань.

Згідно з нею, на першому підготовчому етапі (перший рік реформи, а саме 2014 р.) передбачалося [1]:

• у першочерговому порядку внести до Конституції України зміни щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними;

• розробити проекти та прийняти акти законодавства щодо запровадження механізму прямого народовладдя, удосконалення правового регулювання процедур проведення загальних зборів громадян за місцем їх проживання та встановлення додаткових гарантій діяльності органів самоорганізації населення, створити сприятливі правові умови для широкого залучення населення до прийняття управлінських рішень органами місцевого самоврядування;

• створити законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на добровільне об'єднання, передбачивши при цьому надання державної підтримки об'єднаним громадам протягом п'яти років після утворення для поліпшення інфраструктури надання послуг та транспортної доступності;

• створити законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на співробітництво на засадах ресурсно-організаційної кооперації та отримання державної підтримки для реалізації проектів такого співробітництва;

• законодавчо врегулювати нову систему адміністративно-територіального устрою;

• здійснити моделювання адміністративно-територіальних одиниць у регіонах та розробити проекти нормативних актів, необхідних для завершення формування нової системи адміністративно-територіального устрою;

• визначити Мінрегіон України головним центральним органом виконавчої влади з проведення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади і розробити на рівні Кабінету Міністрів України механізм координації проведення зазначеного реформування;

• провести широку інформаційно-роз'яснювальну роботу з питань реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади;

• завершити формування законодавчої бази з питань діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на новій територіальній основі з визначенням їх повноважень та ресурсного забезпечення відповідно до вимог Концепції.

На другому етапі реалізації Концепції (наступні три роки - 2015-2017 роки) передбачалося:

• уніфікувати і стандартизувати публічні послуги, що надаються населенню органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з урахуванням принципів максимальної доступності для споживачів, та визначити на законодавчому рівні умови для їх належного фінансування;

• провести інституційну реорганізацію органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на новій територіальній основі;

• провести місцеві вибори з урахуванням реформованої системи органів місцевого самоврядування;

• удосконалити систему планування територій громад, вирішити питання забезпечення ново- створених громад схемами планування території та генеральними планами.

Аналіз реалізації завдань Концепції показав таке.

Зміни щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними, а також інші необхідні для проведення ефективної адміністративно-територіальної реформи зміни до Конституції України не внесені. Водночас слід зазначити, що Верховною Радою України прийнято Постанову «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади» № 656^111 від 31.08.2015 р. [8]. Схвалений законопроект передбачає низку змін до чинної Конституції, які відкриють можливості для системної та результативної адміністративно-територіальної реформи. Згідно з ним визначається система адміністративно-територіальних одиниць з трьох рівнів: громади, райони, регіони (у ст. 133 Конституції визначено систему адміністративно-територіального устрою України у складі: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села, що не відповідає фактичному стану, оскільки не міста, селища і села є адміністративно-територіальними одиницями, а відповідні міські, селищні та сільські ради у своїх територіальних межах); передбачено формування виконавчих органів місцевого самоврядування на усіх рівнях (згідно зі ст. 118 чинної Конституції виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації); зі ст. 140 вилучається умова щодо лише добровільного об'єднання у громаду, і тільки жителів сіл. законопроекті запропоновано також механізм контролю з боку виконавчої влади за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції і законів України через інститут префектів. Інститути державного контролю за діяльністю місцевого самоврядування діють практично у всіх країнах. В Україні потреба у такому інституті загострена ще й нестійким політичним становищем та необхідністю протидії антидержавним сепаратистським проявам, інспірованим деякими сусідніми країнами.

Разом з тим, не вбачається функціональним передбачене у законопроекті збереження за Верховною Радою України повноважень щодо прийняття рішень про утворення і ліквідацію громад та районів, встановлення і зміну їх меж, найменування й перейменування поселень, громад та районів (п. 29 частини першої ст. 85 Конституції). Їх доцільно передати до повноважень Кабінету Міністрів України, а за Верховною Радою залишити відповідні повноваження стосовно областей, що доцільно з огляду на необхідності контролю за дотриманням принципу унітарність держави з боку вищого органу законодавчої влади.

Акти законодавства щодо запровадження механізму прямого народовладдя, удосконалення правового регулювання процедур проведення загальних зборів громадян за місцем їх проживання та встановлення додаткових гарантій діяльності органів самоорганізації населення не прийняті. Розроблений проект Закону України «Про органи самоорганізації населення» (нова редакція) розміщений на сайті Мінрегіону і перебуває на стадії громадського обговорення. На нашу думку, першочерговим усе ж слід розглядати формування нової територіальної основи адміністративно-територіального устрою й реорганізацію діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. З наростанням та розвитком громадських ініціатив положення чинного Закону України «Про органи самоорганізації населення», який діє у редакції від 11.07.2001 р., об'єктивно змінюватимуться.