Наявна в Україні тенденція до формування територіально й демографічно занадто неоднорідних адміністративно-територіальних одиниць первинного рівня, як свідчить досвід Латвії, є невиправданою й нефункціональною [16]. Таке становище багато у чому зумовлене конституційною й законодавчою неврегульованістю багатьох питань адміністративно-територіального устрою.

Усунення негативних тенденцій та упорядкування процесу здійснення адміністративно-територіальної реформи в Україні й забезпечення при цьому подальшого розвитку місцевого самоврядування разом зі збереженням міцної вертикалі державної виконавчої влади та загальної керованості держави, потребує внесення відповідних змін до Конституції України, про що зазначено вище, прийняття закону про адміністративно- територіальний устрій та розробки концептуальних основ і методики формування мережі адміністративно-територіальних одиниць, які дозволили б вирішувати питання їх утворення відповідно до поєднання загальнодержавних інтересів, а також інтересів регіонального розвитку та інтересів територіальних громад і їх мешканців. Принцип добровільності об'єднання громад не забезпечує такого поєднання інтересів. Не продуктивною у такому аспекті слід визнати спробу формування спроможних територіальних громад на основі затвердженої Кабінетом Міністрів України «Методики формування спроможних територіальних громад». Її недоліком вважаємо орієнтованість на формування надто великих за площею адміністративно-територіальних одиниць первинного рівня з об'єднанням великої кількості населених пунктів, значна частина яких буде надмірно віддаленою від адміністративних центрів громад. Тут варто погодитися з думкою Б. М. Данилишина, що теоретично зі збільшенням розміру громади збільшуються економічні вигоди завдяки ефекту від масштабу, проте зменшується рівень впливу громади на прийняття рішень й, відповідно, управління віддаляється від мешканців [17]. Фактично пропонується створення не стільки громад, скільки територіальних утворень, які за термінологією Я. Верменич можна трактувати як сільські й міські округи [18].

На нашу думку, при цьому нехтується найважливішими принципами і завданнями, які мала б забезпечити адміністративно-територіальна реформа в Україні - демократизації суспільного життя, широкого включення мешканців у життєдіяльність територіальних громад та управління ними, активізації ініціативи мешканців громад, реалізації потенціалу їх саморозвитку, формування підвалин громадянського суспільства. У надмірно великих територіальних громадах розмивається спільність інтересів, зацікавленість мешканців у їх вирішенні. Апелювання при цьому реалізаторів реформи до необхідності дотримуватися принципів фінансової спроможності громад видається недалекоглядним і хибним, оскільки фінансову спроможність оцінюють без урахування перспектив розвитку громад, й, більше того, не намагаючись здійснити реальну бюджетну децентралізацію.

Згідно з Методикою, зона доступності потенційних адміністративних центрів може сягати 20 км і більше з часом прибуття для надання швидкої медичної та пожежної допомоги до 30 хвилин. Однак відстань між центром громади та її населеними пунктами понад 15 км призводитиме до ускладнення доступності мешканців до місць надання основних публічних послуг. Окрім цього, за чинними нормативами час прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги не повинен перевищувати 20 хвилин; доступність при транспортному забезпеченні учнів шкіл I ступеня - 15 хв., а максимальний радіус обслуговування спеціальним транспортом учнів шкіл II--III ступеня не має перевищувати 15 км.

У Методиці недоречно встановлено як один із критеріїв вибору адміністративного центру територіальної громади наявність у відповідному населеному пункті не менш як 250 дітей шкільного і 100 дітей дошкільного віку. Вважаємо, що адміністративний і освітній центри громади не обов'язково мають збігатися. Крім цього, при обгрунтуванні формування громад варто враховувати загальну кількість дітей, а не їх кількість у населеному пункті, де розташовується загальноосвітній навчальний заклад НШ ступеня, адже у багатьох випадках оптимальнішою буде організація підвезення учнів.

Законодавство України та вказана вище Методика не вирішують такого важливого питання, як надання прав і можливостей зі здійснення місцевого самоврядування, передбачених для об'єднаних територіальних громад, чинним міським та іншим радам, що мають достатній для реалізації функцій місцевого самоврядування ресурсний потенціал і без об'єднання. Насамперед це актуально для міст районного значення. Особливо якщо прилеглі сільські та селищні ради не підтримують ініціативу міст щодо об'єднання. В Україні є 272 міста районного значення, які фактично готові функціонувати у режимі повномасштабного місцевого самоврядування, однак тільки 19 з них отримали змогу на це через процедуру об'єднання.

У Методиці слід було б також розв'язати колізії щодо міст обласного значення. Затверджена Методика першочергово передбачає формування об'єднаних громад навколо таких міст. Але прилеглі сільські ради, як правило, не висловлюють такого бажання.

Загалом у Методиці варто було б більше орієнтуватися не на скандинавський досвід формування великих за територією самоврядних територіальних одиниць з десятками тисяч населення, а на польський, де чисельність населення у середньому становить 15 тис. мешканців (хоча є і відхилення від середнього значення), а територія - приблизно 130 км2. Зазначимо, що в обґрунтуванні польської адміністративно-територіальної реформи брали участь відомі у світі фахівці. Польський досвід (без сліпого копіювання) може бути результативнішим в Україні, де розрив між структурами управління та мешканцями і так є великим.

Відповідно до нього, у ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М. І. Долішнього НАН України» на прикладі Львівської області змодельовано 111 територіальних громад. Однак через те, що фінансова спроможність в нинішніх умовах, коли процес децентралізації влади фактично не супроводжується бюджетною децентралізацією і частка місцевих бюджетів у консолідованому бюджеті держави не зростає, стає домінуючим чинником й зводить нанівець намагання дотримуватися інших принципів при формуванні громад, влада регіону, очевидно, вимушена буде пропонувати лише близько 80 ОТГ.

Визначення Мінрегіону України головним центральним органом виконавчої влади з проведення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади дало можливість вирішити низку завдань з підготовки й реального початку адміністративно-територіальної реформи в Україні. Однак стає очевидним, що зусиль і можливостей одного міністерства недостатньо для системного вирішення проблем складної реформи, завдання якої стосуються низки міністерств і відомств, а в окремих випадках вимагають участі Верховної Ради. Окрім цього, значний обсяг організаційної та технічної роботи у процесі об'єднання територіальних громад було покладено на так звані Офіси реформ, створені в областях України. Однак ці установи перебувають поза структурами виконавчої влади й реально не можуть нести відповідальність за результати реформи. Адміністративно-територіальна реформа має відповідати державній політиці у сфері територіальної організації влади, її проведення є функцією державних органів.

Назрілим є питання утворення в системі центральних органів виконавчої влади спеціалізованого органу з реформування адміністративно- територіального устрою у підпорядкуванні безпосередньо Прем'єр-міністра України чи першого віце-прем'єр-міністра, що забезпечить системність, послідовність, координованість проведення зазначеного реформування. Після внесення змін до Конституції України необхідність державного органу реформування адміністративно-територіального устрою постане ще й у зв'язку з тим, що обсяги організаційної роботи зростуть багаторазово. Адже добровільним об'єднанням, як показує досвід світу й України, буде охоплено не більше 10-15 % громад. Уся інша робота ляже на плечі органів виконавчої влади.

Інформаційно-роз'яснювальну роботу з питань реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні протягом 2014-2015 років можна вважати достатньо активною. Разом з тим, у більшості випадків інформаційні меседжі щодо реформи через необхідність виконання вимог щодо добровільності об'єднання громад переважно зводилися до популяризації її переваг для мешканців об'єднаних громад і не розкривали труднощів їх досягнення. Це загрожує дискредитацією реформи при перших же зустрічах з її труднощами. Вважаємо, що таке загравання з мешканцями країни є контрпродуктивним. Інформаційні акценти слід робити на необхідності реформи як обов'язкового засобу подальшого розвитку і зміцнення держави через активізацію потенціалу саморозвитку територіальних громад, пробудження громадсько-політичної активності та самоорганізацію їх мешканців у вирішенні питань життєдіяльності громад, зростання відповідальності кожного громадянина за благополуччя своє, громади й держави в цілому.

Протягом 2014-2015 років відповідно до Плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів від 18 червня 2014 р. № 591-р, здійснювалося формування законодавчої бази з питань діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на новій територіальній основі з визначенням їх повноважень та ресурсного забезпечення. Відповідно до Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» від 10.02.2015 р. № 176-УШ внесено зміни до Бюджетного кодексу в частині питань децентралізації фінансів, зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування. Прийнято Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Згідно із Законом «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації проведення перших виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 04.09.2015 р. № 676-УШ новостворені об'єднані територіальні громади отримали можливість взяти участь у місцевих виборах 2015 р. Разом з тим, низка важливих законодавчих й нормативних актів, розроблення яких передбачено вказаним вище Планом, станом на 1 жовтня 2016 р. не прийнята. Зокрема:

• стосовно змін до Земельного кодексу України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з розпорядження земельними ділянками, зокрема за межами населених пунктів;

• законодавчого врегулювання порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою України;

• законів про місцеві органи виконавчої влади, місцевий референдум;

• державних стандартів якості адміністративних, соціальних та інших послуг, що надаються населенню тощо.

Лишаються невирішеними питання щодо оптимальної структури виконавчих органів об'єднаних територіальних громад. Потребує змін виборче законодавство. Слід також диференціювати нормативи надання освітніх та медичних субвенцій для міських і сільських громад. Також їх доцільно диференціювати залежно від чисельності мешканців об'єднаних територіальних громад за кількома групами (великі, середні, малі) і кількості сільських населених пунктів, які до них входять (у містах, як правило, витрати на одного учня значно нижчі, ніж у селах).

Висновок