З прийняттям Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» № 157-УШ від 05.02.2015 р. [9] створено законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на добровільне об'єднання, при цьому передбачено надання державної підтримки об'єднаним громадам для поліпшення інфраструктури з надання послуг та транспортної доступності. Законом визначено принципи, умови, порядок добровільного об'єднання територіальних громад, встановлено форми державної підтримки добровільного об'єднання громад, передбачено розробку облдержадміністраціями перспективних планів формування територій громад областей згідно з методикою формування спроможних територіальних громад. Методика згідно із Законом розробляється відповідним центральним органом виконавчої влади та затверджується Кабінетом Міністрів України. У прикінцевих положеннях Закону передбачено також обрання старост у селах, селищах, які не матимуть статусу адміністративних центрів територіальних громад.



Формування об'єднаних територіальних громад в Україні* (станом на 01.10.2016 р.)

Дата

Кількість громад за перспективними планами

Кількість

міських,

Створено

об'єднаних

№

Область

перспективного

Схвалено

Затверджено

селищних, сільських рад

територіальних

громад*

обласною радою

КМУ

(до об'єднання)

2015

2016

1.

Вінницька

23.12.2015

106

37

707

2.

Волинська

23.09.2015

74

52

412

5

3.

Дніпропетровська

04.12.2015

69

74

366

15

1

4.

Донецька

08.09.2015

38

38

385

3

-

5.

Житомирська

04.12.2015

37

37

633

9

1

6.

Закарпатська

-

-

337

-

7

Запорізька

23.12.2015

69

52

299

6

1

8.

Івано-Франківська

04.12.2015

63

53

516

3

1

9.

Київська

04.12.2015

61

29

659

1

1

10.

Кіровоградська

14.12.2015

43

20

417

1

11.

Луганська

13.01.2016

24

24

332

-

12.

Львівська

04.12.2015

160

88

710

15

1

13.

Миколаївська

03.01.2016

28

29

366

1

-

14.

Одеська

04.12.2015

29

24

490

8

-

15.

Полтавська

04.12.2015

59

45

508

12

16.

Рівненська

04.12.2015

33

51

365

5

9

17

Сумська

08.09.2015

49

49

419

1

-

18.

Тернопільська

16.12.2015

-

26

615

26

-

19.

Харківська

23.09.2015

59

53

458

-

3

20.

Херсонська

05.08.2015

41

41

301

1

-

21.

Хмельницька

04.12.2015

40

42

605

22

-

22.

Черкаська

04.12.2015

44

46

556

3

-

23.

Чернівецька

04.12.2015

35

19

271

10

-

24.

Чернігівська

04.12.2015

45

46

571

5

-

Разом

1206

975

11519

159

25

Прийнятий законодавчий акт разом зі змінами до нього, внесеними згідно із Законом «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації проведення перших виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» № 676МШ від 04.09.2015 р. [10], містить низку контраверсійних положень.

У розділі IV, ст. 6 Закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад» зазначено, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста; територіальні громади можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідного сільського, селищного, міського голову. Із цих формулювань випливає, що територіальні громади фактично розглядаються як одиниці системи адміністративно-територіального устрою базового рівня, а це суперечить ст. 133 чинної Конституції України, якою такими одиницями визначені міста, селища і села [11]. Статтею 140 також передбачено об'єднання (і тільки добровільне) у сільську громаду жителів кількох сіл. Об'єднаних селищних та міських громад Конституція у чинній редакції не передбачає.

Закон містить положення щодо перспективних планів формування територій громад, які розробляються згідно із затвердженою Кабінетом Міністрів України методикою, схвалюються обласними радами та затверджуються Кабміном. Доцільність таких перспективних планів як інструменту державного регулювання процесу реформування системи адміністративно-територіального устрою, яка б відповідала загальнодержавним, регіональним та локальним інтересам, сумнівів не викликає. Важливо також, що згідно зі змінами до Бюджетного кодексу України бюджети територіальних громад, які створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, виділяються як окрема складова системи бюджетів місцевого самоврядування зі своїм режимом формування й використання. Разом з тим, у Законі прямо не пов'язуються питання щодо процедури утворення об'єднаних територіальних громад (розділ II) з питаннями формування перспективних планів формування територій громад (ст. 11 розділу III). Це створює можливості для утворення об'єднаної територіальної громади поза перспективним планом. Таке становище загрожує принципу реалізації єдиної державної політики у сфері територіальної організації влади й адміністративно-територіального устрою. Виникають і спекуляції принципом добровільності. Мовляв, ми об'єдналися добровільно, а чи таке об'єднання відповідає державним інтересам - це нас не цікавить.

Передбачені Бюджетним кодексом України новації для об'єднаних громад, що створюються згідно з перспективним планом формування територій громад, полягають у встановленні прямих відносин таких громад з державним бюджетом, гарантуванні трансфертів, що надаються з державного бюджету для вирівнювання податкоспроможності територій, а також субвенцій (медичних, освітніх тощо), розширенні доходної бази їх бюджетів. Для об'єднаних територіальних громад відкрито можливості отримання коштів з Державного фонду регіонального розвитку та субвенцій на виконання інвестиційних проектів. Для територіальних громад, що об'єднуються поза перспективним планом, як і для тих, що не виявили бажання до об'єднання, таких можливостей не передбачено.

Проблеми створює неодночасність формування об'єднаних територіальних громад. При об'єднанні громад з вищим середнього по адміністративному району бюджетним потенціалом втрачається бюджетний баланс у межах району й виникає дефіцит при фінансуванні витрат на утримання об'єктів соціальної інфраструктури, розташованих за межами об'єднаних громад. Необхідним є законодавче врегулювання цих питань.

Прийняття у 2014 р. Закону України «Про співробітництво територіальних громад» створило законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на співпрацю. Визначено процедуру й механізм реалізації спільних проектів з метою забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективного виконання органами місцевого самоврядування визначених законом повноважень [12]. Однак активним процес такого співробітництва громад назвати важко. За час дії Закону відповідно до Реєстру договорів про співробітництво територіальних громад, розміщеного на веб-сайті Мінрегіону, в Україні було зареєстровано тільки 37 таких договорів. Слід зазначити, що і в європейських країнах таке співробітництво не мало достатньо широкого поширення аж до запровадження Європейським Союзом практики фінансової підтримки насамперед спільних проектів для двох чи більше громад.

Моделювання адміністративно-територіальних одиниць згідно із Законом «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та розробленою Мінрегіоном України й затвердженою постановою Кабінету Міністрів «Методикою формування спроможних територіальних громад» від 08.04.2015 р. № 214 [13] відбувається у процесі розробки й схвалення перспективних планів формування територій громад областей. У 2015 році в 21 області (крім Закарпатської та Тернопільської) було розроблено та схвалено обласними радами перспективні плани формування територій громад. Вони передбачали створення 1206 об'єднаних територіальних громад (ОТГ). Вибори представницьких органів місцевого самоврядування у жовтні 2015 року отримали можливість провести 159 новостворених громад (табл.1).

Аналіз показує, що на першому етапі у 2015 р. добровільно об'єдналися лише 786 міських, селищних та сільських рад з 11519 (6,8 %). Більшість об'єднали 2-4 ради. Таких об'єднаних громад 107 (67 %). Разом з тим, були створені громади, які об'єднали більше 20 рад (1 громада), 17-19 рад (6 громад). Це призвело до значної неоднорідності об'єднаних територіальних громад за чисельністю населення й територією.

Більше 10 % створених у 2015 р. об'єднаних територіальних громад (далі - ОТГ) мають чисельність населення до 3 тис. осіб, що ставить під сумнів їх самоврядну дієздатність й потребуватиме змін. Адже дослідження Світового банку засвідчили, що економічно ефективною може бути діяльність органів місцевого самоврядування при чисельності населення муніципалітетів щонайменше 5-6 тис. осіб [14]. Понад 10 тис. мешканців налічують 46 об'єднаних територіальних громад, з них 11 - більше 20 тис. мешканців.

Більшість об'єднаних територіальних громад мають площу території до 300 км2. Однак при цьомуутворено дві громади площею понад 1000 км2, а це фактично територія цілого району. 11 об'єднаних громад мають територію у 500-1000 км2.

Найбільше об'єдналося сільських та селищних громад - 138, або 87 % від загальної кількості ОТГ. З містами районного значення створено 19 громад. Тільки одна об'єднана територіальна громада створена з містом обласного значення (м. Красний Лиман Донецької області).

У 2016 р. процес створення об'єднаних громад сповільнився. До раніше створених долучилися тільки 25 об'єднаних територіальних громад (з них 2 - з містами обласного значення). Віце-прем'єр- міністр України - Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Г. Зубко висловив сподівання щодо створення у 2016 р. 76 об'єднаних громад [15]. За таких темпів реформа розтягнеться щонайменше на 5 років.