якому до правоохоронних органів віднесені: “органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, що здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції” (стаття 2). Водночас, у відповідних статусних законах прямо названі правоохоронними лише кілька із структур: Служба безпеки України (СБУ), Управління державної охорони України, Державна прикордонна служба України та Військова служба правопорядку у Збройних Силах(ЗС) України.

Критерієм виконуваних функцій послуговується і Закон про демократичний цивільний контроль, що визначає правоохоронні органи як “державні органи, які відповідно до законодавства здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції” (стаття 1). Однак, визначення правоохоронних органів за названим критерієм є очевидно недосконалим і не дозволяє чітко встановити коло існуючих у країні правоохоронних органів -- оскільки, по-перше, чинне законодавство не містить визначення понять “правоохоронні” і “правозастосовні” функції, по-друге, немає жодного державного (і не державного) органу, який би у своїй діяльності не застосовував правові норми, тобто не виконував правозастосовні функції. Відсутність чіткого юридичного визначення поняття правоохоронних органів ускладнює формування як загальних вимог до їх діяльності, так і єдиної узгодженої системи демократичного цивільного контролю над нею. Коло правоохоронних органів обмежене тими, що виконують найбільш загальні завдання охорони правопорядку та забезпечення безпеки громадян і держави, а саме: міліція, СБУ, податкова міліція, прокуратура.

2. Система демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами: визначення, суб'єкти контролю та їх функції

правоохоронний цивільний контроль демократичний

Вимоги національного законодавства до системи цивільного контролю над правоохоронними органами та міжнародні зобов'язання України у цій сфері виконуються через здійснення відповідних функцій суб'єктами контролю, а також через виконання самими правоохоронними органами їх обов'язків та дотримання ними принципів верховенства права та законності, поваги до прав і свобод людини і громадянина, позапартійності і деполітизації, підзвітності та прозорості діяльності.

Для оцінки ефективності системи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами необхідно, на додаток до аналізу її правових засад, розглянути основні функції суб'єктів системи, насамперед, з точки зору повноти охоплення контролем діяльності правоохоронних органів і збалансованого розподілу контролюючих функцій і повноважень між ключовими суб'єктами контролю, що є головним критерієм його демократичного характеру.

Система демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами -- це сукупність інститутів і законодавчо закріплених процедур і засобів, що забезпечують розподіл повноважень, обов'язків та відповідальності між такими суб'єктами: Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування; прокуратура; судові органи; громадяни та громадські організації; засоби масової інформації .

Таким чином, до числа суб'єктів демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами належать як державні, так і недержавні складові -- що створює передумови для підконтрольності правоохоронних органів як державі в особі її відповідних інституцій, так і громадянському суспільству, окремим громадянам. Підконтрольність громадянському суспільству реалізується, насамперед, через ЗМІ, які, з одного боку, інформують громадян про стан правопорядку у країні, з іншого -- доносять до правоохоронних органів громадські позиції та оцінки їх діяльності.

Президент України

Згідно з Конституцією України, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Конституція передбачає, що Президент України: забезпечує державну незалежність, національну безпеку держави; призначає за поданням прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України (зокрема, міністра внутрішніх справ) і припиняє їх повноваження на цих посадах; призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань (у т.ч. -- одноособово призначає та звільняє голову СБУ); здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України; присвоює вищі військові звання та вищі спеціальні звання і класні чини; утворює суди у визначеному законом порядку; створює консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України для здійснення повноважень Президента (стаття 106). Водночас, законодавче внормування порядку здійснення Президентом його конституційних повноважень, відсутнє. Закон “Про Президента України”, що вносився на розгляд Верховної Ради і мав регламентувати відповідно до Конституції статус Президента та його повноваження, досі не прийнятий.

За таких умов, наявність у Президента широких повноважень впливу на правоохоронні органи відкриває можливість їх довільного застосування. Уможливлюється також не передбачене Конституцією України делегування повноважень Президента іншим органам або особам.

Координаційний орган при Президентові України

Рада національної безпеки і оборони України. Згідно з Конституцією України, РНБОУ є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, що “координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони”. Головою РНБОУ є Президент України, до її складу за посадою входять: прем'єр-міністр України, міністр оборони, голова СБУ, міністр внутрішніх справ, міністр закордонних справ. У засіданнях РНБОУ може брати участь Голова Верховної Ради України. Персональний склад Ради формується Президентом, її рішення вводяться в дію указами Президента (стаття 107). Компетенція та функції РНБОУ визначаються Законом “Про Раду національної безпеки і оборони України”. До її функцій, зокрема, належать: внесення пропозицій Президентові України стосовно реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; координація і здійснення контролю над діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в мирний час, а також в умовах воєнного або надзвичайного стану та за виникнення кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Для забезпечення функцій, що безпосередньо торкаються контролю над правоохоронними органами, в Апараті РНБОУ створене управління державної безпеки.

Сфера компетенції РНБОУ поширюється практично на всі аспекти життєдіяльності суспільства та відповідно -- на державні органи, що її забезпечують (у т.ч. --правоохоронні). Водночас, порядок утворення та функціонування РНБОУ зумовлює визначальний вплив на її діяльність і рішення з боку Президента України.

Консультативно-дорадчі органи при Президентові України

Як зазначалося вище, Президент України для здійснення своїх повноважень може створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Закону, що регламентував би порядок утворення та діяльності таких органів і служб, немає. Проте,на практиці існують кілька безпосередньо не передбачених Конституцією органів, що створені Президентом України та мають значний вплив на діяльність правоохоронних органів.

Згідно з Положенням про Адміністрацію Президента України (АПУ), цей орган здійснює організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інші види забезпечення здійснення Президентом України його повноважень, зокрема, у сферах національної безпеки і оборони. До функцій АПУ, серед іншого, віднесені: підготовка для Президента пропозицій “щодо забезпечення державної незалежності, державного суверенітету, територіальної цілісності України, національної безпеки та оборони держави, законності і правопорядку”; забезпечення відносин Президента “з правоохоронними та іншими державними органами”; опрацювання подань “щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників органів виконавчої влади, суддів”; внесення пропозицій з питань присвоєння вищих військових звань... та інших вищих спеціальних звань і класних чинів”. Для забезпечення цих функцій в АПУ існує спеціальний підрозділ -- Головне управління з питань судової реформи, діяльності військових формувань та правоохоронних органів.

Названі функції надають АПУ та її спеціальному підрозділу реальні потужні важелі впливу на правоохоронні органи, що об'єктивно сприяє фактичній залежності їх керівництва від президентської Адміністрації. Водночас, оскільки статус та функції АПУ регламентуються винятково указами Президента, то цей орган не звітує і не відповідає перед іншими владними інституціями, прокуратурою, громадськістю України.

Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю. Комітет створений Указом Президента України. Положення про Комітет, прийняте у 2003р., визначає його як дорадчий орган, головними завданнями якого є “розроблення і подання Президентові України пропозицій щодо пріоритетних напрямів єдиної державної політики у сфері боротьби з корупцією і організованою злочинністю, здійснення контролю за реалізацією заходів, спрямованих на таку боротьбу” [8].

Попри такі важливі завдання, законодавчих підвалин діяльності Координаційного комітету немає. 7 квітня 2004р. Конституційний Суд визнав неконституційними положення Закону “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, що визначали Координаційний комітет як державний орган зі спеціальним статусом, а також відповідні положення указів Президента.

Верховна Рада України

Згідно з Конституцією України, до повноважень Верховної Ради, що надають їй прямі чи опосередковані можливості впливу на діяльність правоохоронних органів, належать: затвердження загальної структури, чисельності, функцій ЗС України, СБУ, МВС України; затвердження Державного бюджету України та контроль його виконання; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку; здійснення парламентського контролю; обрання суддів безстроково.

Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроекну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради. Відповідно, позиція профільних парламентських комітетів має певне значення при розгляді в Парламенті питань, що стосуються діяльності правоохоронних органів. Для підготовки та попереднього розгляду питань Верховна Рада може створювати тимчасові слідчі і спеціальні комісії.