Концепція місцевого самоврядування в Європейській хартії місцевого самоврядування; концепція місцевого самоврядування в Конституції та законах України.

Що стосується новітніх підходів до розкриття змісту терміна «місцеве самоврядування», то вони здебільшого мають опертя на нормативне визначення, що міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування:

1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом».

З цього визначення випливає, що об'єктом місцевого самоврядування виступає частка публічних (державних) справ, яку становлять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають у процесі функціонування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Ці питання мають комплексний характер, оскільки пов'язані з реалізацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах місцевого життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. Але чітко визначити коло питань місцевого значення, відмежувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального значення надзвичайно важко; Європейська хартія не містить яких-небудь критеріїв такого розмежування, надаючи повну свободу з цього питання національному законо

Визначення місцевого самоврядування, що міститься в Європейській хартії, є досить прагматичним.

1.  Хартія не обмежується правом місцевих властей самостійно приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їхній реальній спроможності це робити. Поняття спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими справами обов'язково повинно супроводжуватися реальними засобами (фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресурсами), що їх мають у своєму розпорядженні місцеві власті. Такий підхід надзвичайно важливий - він дозволяє з'ясувати, коли місцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лише декларованим - його правова модель не втілюється на практиці.

2.  Згідно з Хартією, на перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування поставлено «ради або збори», тобто представницькі органи місцевого самоврядування, а вже потім власне територіальна громада, яка використовує з цією метою «збори громадян, референдуми чи будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом». Такий підхід Хартії до визначення ролі органів місцевого самоврядування дозволяє деяким ученим стверджувати про «факультативний» характер участі територіальної громади (через форми прямої демократії), громадян у здійсненні місцевого самоврядування1. На наш погляд, із такою оцінкою погодитися неможливо в принципі, оскільки представницькі органи місцевого самоврядування формуються територіальною громадою шляхом місцевих виборів (що також є однією з форм прямої демократії), отже, діють за дорученням та в інтересах територіальної громади, що свідчить про її роль як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

* * *

Питання організації та функціонування місцевого самоврядування отримали досить детальну регламентацію в Конституції України. При цьому Конституція України розглядає місцеве самоврядування як багатогранне і комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних сторін.

Аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає:

по-перше, однією із засад конституційного ладу України;

по-друге, специфічною формою народовладдя;

по-третє, правом жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу України - це один із найважливіших принципів організації та функціонування публічної влади в суспільстві та державі. Сьогодні цей принцип розглядається як необхідний атрибут будь-якого демократичного ладу. У ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування проголошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни».

Можна нагадати, що вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 р., хоча її положення так і не було реалізовано. За радянських часів цей принцип рішуче відкидався, бо він суперечив централі-зовано-бюрократичному характеру радянської держави.

Конституція України 1996 р. в повній відповідності з вимогами Європейської хартії, поруч із такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) декларує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Подібні положення містять і конституції багатьох інших держав, наприклад, у ст. 12 Конституції Російської Федерації визнається та гарантується місцеве самоврядування, в ч. 2 ст. 28 Конституції ФРН закріплюється право громад вирішувати всі місцеві питання в межах закону та під їхню власну відповідальність. У США діє принцип самоврядування (home rule), згідно яким управління місцевими справами здійснюється муніципальними органами без будь-якого втручання з боку законодавчого чи інших органів штатів.

Конституційний лад характеризується безумовним дотриманням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституції. Місцеве самоврядування як місцева влада -публічна влада територіальної громади - є складовою частиною конституційного ладу і також характеризується насамперед дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а органи і посадові особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів держави.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу України означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад конституційного ладу також означає неможливість його скасування чи обмеження.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя отримало закріплення у ст. 5 Конституції України, згідно якої народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином Конституція України встановлює, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. З цього конституційного положення прямо випливає, що місцеве самоврядування посідає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою) та його слід розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.

Така конституційна характеристика ролі місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє визначити його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади- публічну владу територіальної громади2.

В окремих працях вітчизняних і кордон учених подібний висновок заперечується. Зокрема, стверджується, що право на місцеве самоврядування «не має свого позадержавного джерела і не є властивим правом територіальної громади», а органи місцевого самоврядування розглядаються як «конституційно встановлена організаційно-правова форма реалізації участі громадян в управлінні державними справами і реалізації своїх суб'єктивних прав у цій сфері»3. Висловлюються думки стосовно того, що органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють частку громадських справ «з дозволу держави», а саме місцеве самоврядування - це «влада, похідна від державної влади, яка діє з дозволу держави»4.

Подібна позиція, звичайно, має право на існування, вона свідчить про прихильність відповідних учених до державницької концепції місцевого самоврядування. Однак, на думку авторів, по-перше, в «чистому вигляді» ні громадівська, ні державницька теорії місцевого самоврядування не відтворені ні в Європейській хартії місцевого самоврядування, ні в Конституції України (як, до речі, і в законодавстві більшості європейських країн).

По-друге, Конституція України, про що свідчить детальний аналіз її положень, регулює питання місцевого самоврядування виходячи переважно з концептуальних положень громадівської теорії, хоч і з використанням окремих позицій державницької теорії. На користь цього висновку свідчать такі положення Конституції України:

1.  Органи місцевого самоврядування не долучені до системи органів державної влади (статті 5, 19, 38, 47, 55, 56, 71).

2. Місцеве самоврядування в Україні визнається, а не надається державою (ст. 7).

3. Місцеве самоврядування гарантується державою (ст. 7).

4.  Служба в органах місцевого самоврядування розглядається як самостійний вид публічної служби (ст. 38).

5.  Місцеве самоврядування визначається як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення (ст. 140).

Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальні та фінансові гарантії місцевого самоврядування;

Отже, місцеве самоврядування являє собою специфічне соціальне явище, воно тісно пов'язане з державою, державною владою, але відрізняється від останньої за рядом ознак:

по-перше, місцеве самоврядування - це особлива форма публічної влади, яка має принципово інший характер, аніж влада державна. Так, якщо державна влада характеризується суверенітетом (верховенством, самостійністю і незалежністю), то місцеве самоврядування - влада підзаконна, яка діє в межах і в порядку, визначених законом;

по-друге, місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління, сфера його компетенції порівняно з державною владою суттєво обмежена. Зазвичай компетенцію місцевого самоврядування, його органів становлять лише питання місцевого значення, пов'язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та обмежене коло питань загальнодержавного значення, повноваження з вирішення яких делегуються органам місцевого самоврядування;

по-третє, місцеве самоврядування - це публічна влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, вона має локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, тоді як державна влада - це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.

Водночас слід зазначити, що конституційне положення, згідно з яким органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади, не означає і не може означати його повної автономності в державі, стосовно до державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій прояв у такому:

1)   і місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції);

2)  органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції), і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.