47 Розділ XIIКОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ1. Політико-правова природа та історико-теоретичні основи місцевого самоврядування

Становлення правового інституту місцевого самоврядування; основні наукові теорії місцевого самоврядування.

Проблематика місцевого самоврядування вже тривалий час викликає особливу увагу юридичної науки, зокрема вітчизняної. І це не дивно, адже з розвитком суспільства дедалі більшої ваги набувають питання підвищення ефективності й демократизації управління «публічними справами» на місцевому рівні, що, власне кажучи, і обумовлює об'єктивну необхідність інституту місцевого самоврядування.

Наявність значної кількості публікацій, в яких по-різному тлумачаться природа та призначення місцевого самоврядування, призводить до значного ускладнення розуміння його змісту, місця та ролі в системі народовладдя. Передусім це стосується широкого загалу читачів, які не мають спеціальної юридичної підготовки, їм надзвичайно важко зорієнтуватися в різних наукових концепціях місцевого самоврядування. У прагматичному плані в цьому немає потреби, оскільки різне наукове тлумачення природи місцевого самоврядування суттєво не змінює його змісту.

Водночас ознайомлення з теоретичними основами місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення для кращого розуміння особливостей конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні та динаміки його становлення і розвитку на новітньому етапі української державності.

Це важливо також і для усвідомлення місцевого самоврядування як автономної відносно до державної влади системи управління,- адже у свідомості переважної більшості громадян України ще не подолано стереотипів радянської моделі організації влади, за як

ої влада на місцях формально належала не територіальним громадам, а місцевим Радам народних депутатів, що разом із Верховною Радою України входили до єдиної ієрархічної системи органів державної влади, через що поняття «місцеве самоврядування» досить часто ототожнюється з поняттями «місцеві органи влади», «органи місцевого самоврядування» тощо.

Крім того, слід урахувати, що саме поняття «місцеве самоврядування» має конкретно-історичне значення, його зміст зазнавав певних змін під впливом політичних, економічних, національних тощо чинників.

Зазначене вище обумовлює доцільність і необхідність хоча б короткого екскурсу як в історію становлення правового інституту місцевого самоврядування, так і в історію наукового розроблення поняття «місцеве самоврядування», що дасть змогу чіткіше зв'язувати сучасне тлумачення правової природи цього складного політико-правового та соціального явища.

Насамперед слід зазначити, що як інститут публічної влади місцеве самоврядування- це продукт тривалого розвитку людської цивілізації, його витоки сягають родоплемінного самоврядування додержавницького періоду. Елементи місцевого самоврядування добре відомі вже з античних часів, вони застосовувалися для організації місцевого управління в Стародавній Греції та Стародавньому Римі, а правове оформлення вперше отримали в законі Юлія Цезаря 45 р. до н. є. за назвою Lex mu-nicipalis.

Цей Закон запровадив організацію місцевої влади на засадах загального принципу самоврядування (тобто організацію муніципального устрою) і започаткував нормативне застосування термінів «муніципалітет», «муніципальний».

Більш як за двохтисячолітню історію, значення цього терміна практично не змінилося. Зокрема, муніципалітетами у Стародавньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, а сьогодні це - обрані населенням міські та сільські органи місцевого самоврядування, тобто уповноважені громадою органи управління, що з дозволу уряду беруть на себе тягар виконання громадських завдань і функцій.

Організація муніципального устрою за законом Юлія Цезаря 45 року до н. є. певною мірою копіювала державний устрій Стародавнього Риму. Так, основою самоврядування виступали громади, а вищим органом міського самоврядування - народні збори всіх громадян громади, організовані за куріальною системою. До компетенції народних зборів було віднесено вирішення загальних питань міського життя та обрання муніципальних магістратів, які утворювали муніципальну магістратуру, що здійснювала адміністративну й судову владу.

Кожне місто мало муніципальний сенат (представницький орган), що нараховував 100 членів.

Величезне значення для становлення місцевого самоврядування як самостійного правового інституту і системи органів влади відіграли комунальні революції в Західній Європі ХІ-ХШ ст. їх результатом стало комунальне самоврядування (муніципальна організація), яке передбачало звільнення міста від влади феодального власника та створення міських органів самоврядування - виборної ради та магістрату (виконавчого органу), які були незалежними від центральної, «коронної» влади.

До чинників комунальних революцій можна віднести:

економічні фактори - зростання виробництва та добробуту населення і, як наслідок, виникнення середнього класу, який і виступив суб'єктом місцевого самоврядування;

політичні фактори - протистояння феодалів і центральної (королівської) влади, яка намагалася привернути на свою сторону міста наданням їм окремих привілеїв;

демографічні фактори - різке зростання міського населення за рахунок міграції селян тощо.

В епоху комунальних революцій почалася і кодифікація норм муніципального права. Так, своєрідним засобом правового закріплення комунального самоврядування стали перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя - 1014 p., Феррара - 1055 p., Піза - 1081 p., Кремона - 1114 p.), Франції (Сент-Омер - 1127 p., Бове - 1182 p., Камбре - 1184 p., Арбуа - 1282 p.), Англії (Лондон - 1129 p.), метою яких було закріплення прав (насамперед, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури й порядку формування органів міського самоврядування. А попередниками хартій були зібрання норм, яким присягали консули і жителі північ-ноіталійських міст.

Комунальна (муніципальна) організація середньовічних міст характеризувалася тим, що на чолі більшості комун стояла міська рада, яка обирала одного - двох мерів (Франція) чи синдаків (Італія), у підпорядкуванні яких перебувала міська адміністрація.

В той же час слід звернути увагу на те, що визначена хартіями структура органів міського самоврядування була надзвичайно строкатою та залежала від багатьох чинників - згоди короля чи сеньйора, співвідношення сил в міському населенні тощо1. Наприклад, у сучасних французьких джерелах виділяють кілька типових моделей середньовічного комунального управління2:

комунальну систему північнофранцузьких міст і міст Фландрії;

консулат південнофранцузьких комун;

подестат средиземноморських комун Франції та Італії.

Прикладом комунальної системи може слугувати організація самоврядування в місті Камбре на півночі Франції у період від 1077 по 1226 pp. Так, на чолі міського управління стояла рада у складі 140 осіб, що обиралася членами комуни. Рада призначала відповідальних за будівництво та облаштування міських укріплень, міських будівель громадського призначення, доріг тощо. Судову владу в місті здійснювали два трибунали - з кримінальних і з цивільних справ.

Поширений на півдні Франції та в деяких районах Італії консулат став наслідком сильнішого, ніж в Центральній та Північній Європі впливу римського муніципального права. Він виник наприкінці XI ст. в процесі боротьби ремісницьких організацій проти влади сеньйорів і характеризував складнішою структурою міського управління. Так, виразниками народного суверенітету, носіями законодавчої влади комуни виступали народні збори, що у великих містах збиралися по окремим кварталам. А виконавча та судова влада (у багатьох містах фактично вся повнота влади) належала консулам, вибори яких, наприклад, в Тулузі проводилися за двоступеневою системою: спочатку обиралася колегія виборщиків, а потім правлячі консули з широкими повноваженнями (встановлення розмірів податків, командування міською міліцією, керівництво громадськими роботами, організація муніципальних служб, введення на посаду цехових старост, судочинство тощо.

Подестат - організація комунального управління, за якої вища виконавча влада належала подестові - управляючому, який запрошувався з іншого міста та одноосібно виконував функції консулів.

Комунальне самоврядування поширювалося на всі основні сфери життя комуни3. Насамперед це - управління об'єктами власності комуни, включаючи укріплення, ринки, ліси, угіддя, джерела води, дороги, вулиці, площі, мости тощо.

Важлива сфера управління - комунальні служби. До виняткової компетенції комун належало право встановлювати порядок роботи і тарифи за користування млинами, іншими необхідними городянам спорудами. Комуна призначала вчителів, наглядачів до сирітських будинків, лепрозоріїв.

Важливою прерогативою виконавчих органів комун був призов на військову службу, до міської міліції. Досить часто мер міста одночасно був і «генеральним капітаном міста», він командував міським військом у разі ведення воєнних дій.

Юрисдикція комуни поширювалась як на її громадян, так і на всіх, хто перебував на території міста. А громадянином комуни людина могла стати лише після виконання передбачених хартією вимог (наявність нерухомості на території комуни, ценз осілості, принесення присяги тощо).

Становлення в Європі абсолютних монархій супроводжувалося постійним обмеженням самоврядних прав комун, і від XVI ст. комунальне самоврядування поступово втрачало своє значення; натомість дедалі більшу роль в управлінні містами почали відігравати королівські урядовці - представники центральної влади на місцях. І подібна ситуація цілком відповідала філософії абсолютної поліційної держави.

Процес становлення сучасних правових форм місцевого самоврядування почався від кінця XVIII ст., коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах СІЛА та ряду західноєвропейських держав дістала визнання та закріплення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів громадянського суспільства, зокрема й територіальної громади, стосовно держави. У той час відбувається зародження двох основних сучасних систем місцевого самоврядування: англосаксонської (англо-американської) та континентальної (французької).

Перша система веде початок од місцевих громад і парафій, а також міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною. Починаючи з XI ст., самоврядним англосаксонським громадам надавалася широка автономія як у виконанні приписів королівської влади, так і у творенні власних норм права. Становлення англосаксонської муніципальної системи в основному було завершене реформою 1888 p., в перебігу якої було визначено територіальні основи місцевого самоврядування, його організаційну та фінансову самостійність, структуру органів місцевого самоврядування та їхні повноваження. Характерними рисами цієї системи є:

значна автономія органів місцевого самоврядування відносно держави - вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування органів різного територіального рівня відсутнє;

відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які опікали б органи місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно непрямо - через центральні міністерства. Цій моделі притаманний також жорсткий судовий контроль;

виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою;