функціонування органів місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції, закріпленої в законі (доктрина inter vires), і заборона їх виходу за межі цієї компетенції (ultra vires). Тобто, повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з позитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом).

Правова форма та основні елементи другої системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Так, у процесі формування єдиної централізованої держави та переходу від античної республіки до абсолютної монархії неримське населення вело постійну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні та громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівноправ'я, що значно розширювало можливості населення інших громад - municipes (неримських громадян) для участі як у суспільно-державному житті, так і в торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші громади і провінції забезпечували Рим усім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього повного обсягу політичних і громадянських прав і свобод.

У той час ця боротьба не увінчалася успіхом. Навіть після того як римське право було поширене на всю територію Римської імперії, міста та громади за межами Риму залишалися municipium - такими, що не мають політичних прав, навіть зі здійсненням ними незначної юрисдикції, яка була повністю підпорядкована римським магістратам (префектам чи іншим чиновникам). Вони призначалися в міста центральною владою і жорстко забезпечували проведення в життя норм римського права і приписів римських органів та посадових осіб. З часом їхні адміністративна компетенція та судова влада поступово розширювалася і, навпаки, муніципальні магістрати позбавлялися владних повноважень і потрапляли в повне підпорядкування до римських магістрів.

Так закладалися правові та політичні засади взаємодії між центральною (державною) та місцевою (муніципальною) владами за умови жорсткої опіки останньої представниками центральної влади на місцях.

Сучасна континентальна модель організації влади на місцях є результатом тривалої еволюції римської системи, і свій кінцевий вигляд вона отримала у Франції після прийняття в 1982 р. закону «Про права і свободи місцевих колективів». Ця система характеризується такими рисами:

більш високим (порівняно з англо-американською моделлю) ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкованості;

поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях. Це знаходить свій прояв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною громадою органів місцевого самоврядування та призначених центральною владою уповноважених представників (префектів, комісарів тощо), які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування;

повноваження місцевого самоврядування визначаються відповідно до негативного принципу правового регулювання (органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом).

Поряд із цими основними муніципальними системами в інших країнах трапляються їх різновиди (змішані системи) та окремі специфічні моделі організації місцевої влади.

Історія наукового розроблення поняття «місцеве самоврядування» ще складніша, ніж історія становлення інституту місцевого самоврядування.

Насамперед слід зазначити, що під терміном «самоврядування», який є визначальним у словосполученні «місцеве самоврядування», в загальному вигляді розуміють відносно автономне функціонування певного колективу (організації) людей, що забезпечується самостійним прийняттям членами цього колективу норм і вибором рішень, які стосуються його життєдіяльності, відсутністю в колективі розриву між суб'єктом та об'єктом управління4.

Колективи або організації, в яких втілюється самоврядування іменуються одиницями самоврядування. Залежно від виду одиниць самоврядування виділяють дві його форми - 1) самоврядування в колективах, які формуються на основі виробничої або професійної діяльності, спільної політичної програми або віросповідання, спільними творчими прагненнями тощо; 2) самоврядування територіальних спільнот людей - стійких колективів людей, об'єднаних системою зв'язків і відносин, що склалися історично внаслідок їх постійного проживання в межах однієї території, та які перебувають у перманентному розвитку.

У першому випадку можна говорити про корпоративні системи самоврядування, у другому - про самоврядування територіальної громади або місцеве самоврядування5.

Відомий український вчений та незаперечний європейський науковий авторитет середини XX ст. з питань місцевого самоврядування Юрій Панейко поняття «самоврядування» пов'язує з поняттям «самоврядний орган»6, під якими він розуміє органи, що не перебувають в ієрархічних стосунках із центральною владою. При цьому виділяються дві форми (види) самоврядування: територіальне, коли самоврядний орган поширює свою владу на всіх, хто живе на відповідній території, та нетериторіальне (корпоративне), коли влада самоврядного органу поширюється на людей, які належать до «означеної професії чи стану і сходяться на площині спільних господарських, професійних або духовних інтересів».

У цьому навчальному посібнику поняття «самоврядування» розглядається як синонім терміна «місцеве самоврядування», тобто як самоврядування територіальної громади (територіальне самоврядування). Поряд із терміном «місцеве» для характеристики самоврядування територіальної громади в законодавстві багатьох інших країн застосовуються терміни «муніципальне», «муніципалітет»7.

Як уже зазначалося вище, термін «муніципалітет» з'явився за часів республіканського періоду Стародавнього Риму, коли ним традиційно позначали міське управління, яке брало на себе весь тягар вирішення міських проблем, розпорядження господарськими об'єктами, що задовольняли спільні потреби жителів міста.

Поява терміна «самоврядування» (selfgovernment) пов'язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту і місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні8. За такого підходу поняття «самоврядування» можна розглядати у двох значеннях: у широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самоврядування).

На думку Юрія Панейка9, поширенню терміна «місцеве самоврядування» сприяв німецький вчений Р. Гнейст, який пристосував англійське «selfgovernment» до умов організації місцевої влади у Пруссії середини XIX ст. При цьому він скористався німецьким «Selbstverwaltung», яке індетифікував з «selfgovernment», а це, як стверджує Юрій Панейко, було помилкою, оскільки «selfgovernment» є формою правління парламентської держави, що є протилежною до «government by prerogative» - форма правління, яка іменується абсолютною монархією. А сам термін «місцеве самоврядування» Р. Гнейст взяв із праці Сміта «Local Selfgovernment», який для позначення англійської місцевої адміністрації вживає слова «local self-government» .

У перекладі з німецької як «местное самоуправление» цей термін прийшов до Росії, а затим як «місцеве самоврядування» і до України.

У деяких державах подібна термінологія взагалі не застосовується, наприклад, у Франції законодавство оперує термінами «децентралізація» (la decentralisation), який почав застосовуватися як реакція на введення 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном префектуальної комунальної системи, або «муніципальна влада» (pouvoir municipal).

Зазначена термінологічна неоднозначність обумовлює актуальність наукового розроблення питань, пов'язаних із поняттям, природою, змістом місцевого самоврядування, його співвідношенням із державною владою.

Починаючи від XIX ст. в юридичній літературі з'являються різні спроби дати визначення місцевого самоврядування. Наприклад, видатний німецький вчений Г. Єллінек сформулював його як «державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами,- управління, яке на протилежність державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб».

Англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування як «здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов'язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом (common law)».

Один із теоретиків російського муніципального права князь А. Васильчиков писав, що «самоврядуванням називається такий порядок, за якого місцеві справи і місцеві посади заміщуються місцевими жителями - земськими обивателями», на відміну від державного управління, в якому «ті ж самі справи і посади доручаються стороннім людям, не внаслідок їхньої належності до тієї місцевості, якою вони управляють, а за довільним вибором начальства».

Наявність різних за змістом визначень поняття «місцеве самоврядування» та існування різних моделей організації місцевої влади в різних країнах (та й навіть у межах однієї країни, наприклад, США, Швейцарії) спонукали деяких учених до висновку щодо неможливості дати його однозначного визначення. Так, німецький вчений Е. Мейер на початку XX ст. стверджував, що будь-які намагання сформулювати теоретичне поняття самоврядування спираються на етеричну розумову конструкцію і позбавлені будь-якого тривалого значення1. Зрозуміло, що подібні висловлення свідчать про комплексний характер наукової проблематики місцевого самоврядування - вона є багатогранною і досліджується різними суспільними науками.

У цьому контексті слід зазначити, що юридичною наукою поняття місцевого самоврядування активно розробляється вже більше 200 років. Так, теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще в кінці XVIII - першій половині XIX ст. представниками французької, бельгійської та німецької юридичних шкіл. Саме тоді виникали дві класичні теорії місцевого самоврядування, що базувалися на двох суттєво відмінних один від одного концептуальних підходах (схема 29):

уяві про місцеве самоврядування як самостійній відносно держави владі;

розглядом місцевого самоврядування як інституту, тісно пов'язаного з державною владою, її поширення на місцевий рівень.

Історично першою наукове обґрунтування отримала теорія вільної громади (теорія природних прав громади, або громадівська теорія), основні положення якої були сформульовані маркізом д'Аргенсоном та Гійомом Туре у переддень французької революції кінця XVIII ст. і знайшли свій юридичний вияв у законі від 14 грудня 1789 р. Пізніше їх було зведено у другому звіті конституційного відділу щодо законопроекту про реформу місцевого управління в Національних зборах Франції 1790 р.

В основу теорії вільної громади було покладено положення про четверту владу в державі, яка, однак, не належить самій державі10, тобто це окрема громадська влада - «pouvoir municipal» (Г. Туре).