Іншими словами, теорія вільної громади базувалася на ідеї природного права, недержавної природи місцевого самоврядування. Вона виходила з того, що право територіальної громади (звичайно, територіальної громади лише «природної» територіальної одиниці - такої, що утворилася природним способом) самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний і невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Згідно з цим, територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка склалася природним способом, відповідно, її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді за її природою або дарується Творцем). Отже, місцеве самоврядування згідно з цією теорією є автономною відносно до державної влади публічна влада - влада територіальної громади

Схема 29. Класичні теорії місцевого самоврядування

За теорією вільної громади основні засади організації місцевого самоврядування зводяться до такого:

а)  суб'єктом права на місцеве самоврядування визнаються лише громади «природних» територіальних одиниць, тобто територіальних одиниць, що утворилися природним способом,- село, селище, місто (поселення). Інші територіальні одиниці мають штучне походження, вони виникли в процесі районування території держави на підставі відповідних рішень органів державної влади, тому відповідні територіальні спільноти мають державне походження і не можуть посилатися на природний характер свого права на самоврядування;

б)  органи місцевого самоврядування обираються членами громади;

в)  питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, поділяються на самоврядні й такі, що передоручені органам громади державою;

г) місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні справи, природу;

д) органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

є) органи державної влади не мають права втручатись у вирішення самоврядних питань, їхня функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Найважливіші положення теорії вільної громади було втілено в законі від 14 грудня 1789 p., згідно з яким муніципальна організація передбачала утворення представницького - муніципальні збори (deliberation) і виконавчо-розпорядчого - муніципальна адміністрація (action) органів, які очолював мер - вища посадова особа громади.

Цікаво (з огляду на сучасний стан правової регламентації місцевого самоврядування в Україні), що Закон від 14 грудня 1789 р. здійснив уніфікацію муніципального устрою - всі без винятку громади (як невеликі сільські, так і великі міські) отримали однакову муніципальну організацію під назвою «municipalite» і, як наслідок, однакові повноваження. Це дуже нагадує ситуацію в сучасній Україні, де згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» муніципальна організація також повністю уніфікована.

Законодавче втілення теорії вільної громади проіснувало у Франції недовго. Так, уже законом від 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном було запроваджено префектуальну комунальну систему, що передбачала повну залежність громади від центральної влади. Зокрема, були значно розширені повноваження мера (він набував статусу державного службовця) та виконавчо-розпорядчого органу, які підпорядковувалися префектові -представникові центральної влади, громадське майно передавалося в державну власність, скасовувався поділ повноважень на самоврядні та делеговані тощо.

Тим часом громадівська теорія поширилася в інших країнах. Так, на конституційному рівні її положення знайшли відображення в Конституції Бельгії 1831 р. Ця Конституція містила окрему статтю, присвячену громадівському управлінню, і поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади визнавала четверту гілку - муніципальну, що мала особливу «громадівську» природу.

Великий вплив ця теорія мала і в Німеччині. Зокрема, з ініціативи прусського міністра барона фон Штейна 19 листопада 1808 р. було прийнято «Прусське укладання про статути міст», основні положення якого зводилися до такого.

1.  З метою децентралізації влади створюються органи місцевого самоврядування.

2.  До відання місцевого самоврядування відносяться місцеві справи (самоврядні повноваження)) та виконання окремих доручень державної влади (делеговані повноваження).

3. Система міського самоврядування охоплює:

міську раду, що обирається на прямих виборах таємним голосуванням;

магістрат - колегіальний виконавчий орган, що обирається міською радою у складі бургомістра, скарбника та членів магістрату. При цьому частина членів магістрату працює на громадських засадах (почесні члени), тоді як інші є професійними службовцями. Крім того, члени магістрату не могли одночасно бути депутатами міської ради;

бургомістра - голову представницького та виконавчого органу;

4.  Право обирати депутатів міської ради надавалося лише тим жителям міста, які мали нерухомість на його території.

5.  Державний нагляд за діяльністю громад було зведено до мінімуму.

Отже, муніципальна реформа фон Штейна у Пруссії сприяла становленню територіальної громади як основного суб'єкта місцевого самоврядування і привела до суттєвої децентралізації влади.

Водночас реалії політичного життя переважної більшості європейських країн першої половини XIX ст., зокрема й самої Франції, не відповідали ідеям теорії вільної громади. У суспільній свідомості ще превалювали нейтралістські підходи до організації публічної влади, притаманні абсолютистській державі, що знайшло свій вияв як у законодавстві про місцеву владу, так і у змісті наукових доктрин місцевого самоврядування.

Зміни в правовому статусі місцевої влади обумовили появу нової - громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування.

її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська, природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула значного поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правового характеру багатьох функцій, здійснюваних органами місцевого самоврядування.

Так, практика управління на місцевому рівні однозначно свідчить, що органи місцевого самоврядування здійснюють функції як приватноправового, так і публічно-правового характеру, що притаманні органам публічної влади, наприклад, ухвалення загальнообов'язкових рішень, збирання податків тощо. Отже, місцеве самоврядування - це беззаперечно публічна влада, все питання полягає в її природі, тобто який вона має характер - державний чи недержавний .

Відповідь на це питання спробувала дати державницька теорія місцевого самоврядування, що набула поширення в середині XIX ст. її основні положення були розроблені німецькими вченими Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейстом.

Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалося два напрямки; політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.

За Р. Гнейстом, самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадовими особами органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави. При цьому почесні службовці мають походити із заможніх класів і платити високі податки.

Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а виступають органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань і функцій державного управління. Тобто, місцеве самоврядування розглядалося Л. Штейном як територіальний колектив, якого наділено статусом юридичної особи та який вступає у правові відносини з державою.

У XX ст. поширилися теорія муніципального дуалізму (дуалізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, в якій акцентується на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань і функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.

Основні положення цих теорій зберігають своє значення і сьогодні, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування. При цьому окремі вчені обстоюють громадівську теорію місцевого самоврядування в її класичному вигляді. Так, наприклад, німецький вчений 3. Баллейс підкреслює, що муніципалітети виступають головно «природними» корпоративними одиницями, а їхня автономність випливає не стільки з державної влади, скільки з суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці11. Більшість учених на основі аналізу сучасних реалій підкреслюють нерозривний зв'язок місцевого самоврядування з державою, його обумовленість політикою центрального уряду. Німецький вчений Р. Гра-верт зазначає: «що повніше втягуються місцеві територіальні одиниці у здійснення конституційно-правових принципів соціальної державності, то більше вони змушені абстрагуватися від місцевих особливостей та слідувати принципам державної політики»12. Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування обстоюється й сучасним шведським вченим С. Монтіном, який підкреслює, що з точки зору конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоуправління наділяється своєю компетенцією парламентом і, на підставі цього, здійснює в кінцевому рахунку «делеговану державну владу»13.

Необхідно підкреслити: сучасна практика становлення та розвитку місцевого самоврядування в різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема досить складно виділити власне місцеві справи, які відрізнялися б від загальнодержавних, Функції місцевого самоврядування мають як приватно-правовий, так і публічний характер. Усе це свідчить про те, що місцеве самоврядування одночасно містить елементи як державного, так і громадівського утворення, що відображено в сучасних тлумаченнях цього поняття.

Важливе теоретичне і практичне значення має визначення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання в літературі висловлюються різні, часом діаметрально протилежні, погляди. Більшість учених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади14, тобто пряме державне управління на місцях.

А ще висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. При цьому місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в собі як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму1.