97 6. Система місцевого самоврядування

Поняття та елементи системи місцевого самоврядування; роль територіальної громади в системі місцевого самоврядування; органи місцевого самоврядування: поняття і види; служба в органах місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення.

Конституція України передбачає, що право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо через різноманітні форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії. Цим забезпечується поєднання прямої та представницької демократії.

Інститути місцевої демократії (пряма та представницька демократія) забезпечують тісний зв'язок населення, територіальної громади в цілому з органами і посадовими особами місцевого самоврядування та гарантують вирішення всіх питань місцевого значення в інтересах територіальної громади.

Сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повндваження місцевого самоврядування, утворює систему місцевого самоврядування.

Водночас слід зазначити, що в юридичній літературі поняття «система місцевого самоврядування» розглядається у двох значеннях - як «система місцевого самоврядування взагалі» і як «система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста»1.

Такий підхід застосовується з метою розмежування системи місцевого самоврядування в її широкому значенні - як сукупності всіх організаційно-правових форм та інститутів, через які здійснюється в Україні місцеве самоврядування,- та системи місцевого самоврядування в її вузькому значенні - певного організаційно-правового механізму

здійснення місцевого самоврядування в межах окремої адміністративно-територіальної одиниці - села, селища, міста. При цьому слід мати на увазі, що на відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування не має і в принципі не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їхній природі як органів конкретної територіальної громади. Система місцевого самоврядування, що склалася в межах окремого села, селища, міста, є повністю незалежною від аналогічної системи в будь-якому іншому населеному пункті. Через це різні територіальні громади та їхні органи не характеризуються спільними системотвірними ознаками і не можуть становити єдиної системи.

Отже, термін «система місцевого самоврядування» доцільно вживати для позначення організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої самоврядної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста,— територіальні громади яких виступають самостійними суб'єктами місцевого самоврядування.

Організація та функціонування системи місцевого самоврядування регламентується правовими нормами, які сукупно становлять організаційну (організаційно-правову) основу місцевого самоврядування.

Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні/) (ст. 6) система місцевого самоврядування охоплює (схема 33):

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

Крім того, в містах із районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Зрозуміло, що подібне нормативне визначення структури системи місцевого самоврядування має узагальнювальний характер -у різних населених пунктах набір елементів системи може бути різним. Так, одні елементи (територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради) мають обов'язковий для всіх систем місцевого самоврядування характер, інші (районні в місті ради та їхні виконавчі органи; органи самоорганізації населення) притаманні лише окремим із них.

Що стосується районних та обласних рад, то віднесення їх до системи місцевого самоврядування обумовлене, на наш погляд, такими факторами:

по-перше, участь у формуванні цих органів приймають усі територіальні громади району, області;

по-друге, діяльність районної, обласної ради поширюється на територію всіх населених пунктів району, області;

по-третє, районна, обласна рада приймають приймати у здійсненні функцій та повноважень місцевого самоврядування у спільних інтересах усіх територіальних громад району, області.

Головним елементом системи місцевого самоврядування виступає територіальна громада, яка безпосередньо здійснює місцеве самоврядування за допомогою різних форм прямої демократії. Нормативне визначення територіальної громади дається у ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Пріоритет територіальної громади в системі місцевого самоврядування прямо закріплено у ст. 143 Конституції України, згідно з якою вона вирішує питання місцевого значення безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування. Відповідно до цих конституційних положень Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 6) характеризує територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень.

Утім, слід зазначити, що конституційний статус територіальної громади ще не отримав належної законодавчої деталізації, не визначено порядку створення, реорганізації та ліквідації територіальних громад, їхнього статусу юридичної особи тощо. Навіть більше повноваження місцевого самоврядування в чинному законодавстві визначаються, як і за радянської системи, через компетенцію відповідних органів місцевого самоврядування. Це стримує розвиток місцевої демократії, стоїть на заваді становленню дієздатних і самодостатніх територіальних громад. Переважна більшість територіальних громад не має демографічної, територіальної, матеріальної та фінансової основи для утримання комунальних та інших служб, необхідних для надання соціальних послуг населенню.

Все це свідчить про те, що значною мірою територіальні громади в Україні сьогодні існують лише на папері, вони ще не стали спільностями людей, об'єднаних не лише спільним проживанням, а й спільними інтересами та спільною участю у вирішенні питань місцевого значення, спільною відповідальністю за розвиток села, селища, міста, а в суспільній свідомості місцеве самоврядування ще ототожнюється з місцевими органами влади та їхніми посадовими особами.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад. При цьому будь-які обмеження цього права залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Основними формами участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування є:

місцевий референдум;

вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);

загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання;

колективні та індивідуальні звернення (петиції) до органів і посадових осіб міського самоврядування;

громадські слухання;

місцеві ініціативи;

участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування;

інші, не заборонені законом, форми.

Правову основу місцевого референдуму, місцевих виборів, інших форм безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування становлять Конституція України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 p., «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (до 1 жовтня 2005 р. діє Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 p.), Положення про загальні збори громадян за місцем проживання, затверджене постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 p., статути територіальних громад, рішення відповідних місцевих рад.

* * *

Пряма демократія як форма здійснення територіальною громадою місцевого самоврядування має виключно важливе значення для забезпечення пріоритетного положення територіальної громади в системі місцевого самоврядування. Проте на практиці переважна більшість питань місцевого значення, віднесених до сфери компетенції місцевого самоврядування, вирішуються обраними громадою та іншими органами місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії.

Розкриваючи зміст поняття «орган місцевого самоврядування», доцільно виходити з положень Конституції України (статті 5, 19, 38 тощо), згідно з якими органи місцевого самоврядування є самостійним видом органів публічної влади - вони не входять до системи органів державної влади. Такий підхід дозволяє виділити ознаки, що, по-перше, притаманні будь-яким органам публічної влади, зокрема й органам місцевого самоврядування, по-друге, специфічні ознаки органів місцевого самоврядування як самостійного виду органів публічної влади.

При цьому специфічними рисами органу місцевого самоврядування є такі:

1) орган місцевого самоврядування не входить до системи органів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокремленим) елементом системи місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування не утворюють також і власної системи органів, що суперечило б принципу автономності місцевого самоврядування - органи місцевого самоврядування різного територіального рівня в принципі не можуть бути підпорядковані по вертикалі;

2)  орган місцевого самоврядування утворюється з метою виконання завдань і функцій місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади). Зазначене не виключає участі органів місцевого самоврядування в реалізації завдань і функцій держави (виконанням делегованих повноважень);

3)  орган місцевого самоврядування становлять фізичні особи, які наділяються згідно з законом спеціальним статусом - депутата місцевої ради або службовця місцевого самоврядування. Закони України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» і «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачають, що депутатами місцевих рад і службовцями органів місцевого самоврядування можуть бути лише громадяни України;

4)  владними повноваженнями орган місцевого самоврядування наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в інтересах територіальної громади (територіальних громад) та від її (їх) імені;

5)  фінансування діяльності органу місцевого самоврядування здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету.