Регіональне самоврядування на загальноімперських засадах в Україні запровадили після проведення Олександром II земської реформи 1864 р. Так, згідно з Положенням про земські губернські та повітові установи від 1 січня 1864 р. правовий статус земств було визначено як системи, що не входить до структури державних органів, а служба в земствах розглядалась як виконання громадських обов'язків. До системи земських установ, що функціонували на двох рівнях - повітовому та губернському, входили:

•   повітові земські виборчі з'їзди, які кожні три роки обирали повітових земських гласних;

•   повітові земські збори, які збиралися один раз на рік (восени) з тим, щоб обговорити основні напрямки господарської діяльності, затвердити кошторис витрат, розподіл повинностей тощо;

•   губернські земські збори (формувалися з гласних, кандидатури яких обговорювалися на повітових земських зборах);

•   повітові та губернські земські управи - виконавчо-розпорядчі органи земств.

Формування земських установ здійснювалося згідно з принципами виборності, куріальності, майнового цензу, формальної рівності виборців, змінюваності гласних. Так, земські збори обиралися за куріальною системою на трьох виборчих з'їздах (у виборах брали участь три курії: повітові поміщики і промисловці, міські купці та власники нерухомості в містах, селяни).

Головами повітового та губернського земських зборів були предводителі дворянства.

До сфери компетенції земства та його управи належали всі питання місцевого значення - земські повинності й прибутки; медичне обслуговування населення, утримання місцевої поліції, контроль за шляхами тощо.

Самостійність земств була досить умовною, оскільки держава зберігала вагомі важелі впливу на них. Зокрема, голова та члени повітових земських зборів затверджувалися губернатором, а голова та члени губернських земських зборів - міністром внутрішніх справ. Губернатори та міністр внутрішніх справ також затверджували постанови земств з найважливіших питань і проекти кошторисів.

Реформу міського самоврядування було розпочато 1870 р. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами. Згідно з Городовим положенням 1870 р. систему органів міського громадського управління складали:

•   міські виборчі збори (проводилися один раз на три роки для обрання гласних);

•   міська дума (розпорядчий орган);

•   міська управа (виконавчий орган);

•   міський голова.

Міська дума складалася з міського голови, гласних, голови повітової земської управи і представника духовного відомства. На відміну від земств, вибори міської думи відбувалися без урахування станів на основі майнового цензу. Всі виборці - платники міських податків поділялися на три розряди, які на паритетних засадах визначали персональний склад міської думи.

Стаття 55 Городового положення 1870 р. визначала повноваження міської думи: порядок утримання у справності й чистоті міської території, пам'ятників, улаштування пристаней, переправ і перевозів, покрівель тощо. З питань, віднесених до її компетенції, міська дума приймала постанови.

Всі члени управи обиралися думою, а її компетенція мала похідний від компетенції міської думи характер.

Міський голова одночасно виконував функції голови думи і голови управи. До його компетенції входили питання: організація роботи міської думи, її скликання, запрошення на засідання думи зацікавлених осіб, контроль за законністю рішень, що приймаються управою, тощо.

Уніфікація форм місцевого самоврядування відбувалась і на українських землях, що відійшли до Австрійської імперії. Так, із 1772 р. австрійський уряд почав обмежувати права українських міст, багато з яких було переведено в ранг сіл. При цьому скасовувало магдебурзьке право (у м. Львові скасовано декретом Йосипа II від 31 серпня 1786 p.), натомість запроваджувалася система органів міської влади, що містила: міський відділ - виборний орган, який обирав посадових осіб магістрату і здійснював спостережно-наглядові функції щодо використання міського майна; магістрат (схема 31).

Фактично все міське управління було зосереджено в руках магістрату, членом якого могла стати лише особа, що мала високий освітній ценз і склала спеціальний екзамен. Бургомістр і радники отримували заробітну платню від держави і складали присягу на вірність імператорові.

Структура магістрату була досить складною, наприклад, магістрат Львова на підставі декрету від 31 серпня 1786 р. мав такі структури:

1) політичний сенат;

2) цивільно-правовий сенат;

3) кримінально-правовий сенат;

4) «Протокол подань» для двох сенатів (здійснював реєстрацію вхідних документів);

5) реєстратуру;

6) експедицію;

7) таксаційний відділ;

8) торгово-вексельний суд;

9) міську табулю (управління обліку нерухомого майна);

10) міську касу;

11) будівельний відділ;

12) економічний відділ (клопотався господарськими справами);

13)  конскрипційно-житловий відділ (вів облік житлових приміщень);

14) відділ збору податків на заставах міста;

15) відділ обліку поховання померлих;

16) міські тюрми;

17) ландвійти (районні управління міста)7.

Революція 1848 р. привела до демократизації системи організації влади в Австрійській імперії, що стосувалось і місцевого самоврядування. Так, 5 березня 1862 р. було прийнято Державний закон про місцеве самоврядування, а на його основі 12 серпня 1866 р. закон «Про устрій громади і громадську виборчу ординацію», згідно з яким визнавалося право сіл, містечок і міст на місцеве самоврядування, та закони від 13 березня 1889 р. «Про громадський закон для ЗО більших міст» і від 3 липня 1896 р. «Про громадський закон для менших міст, містечок і більших громад».

Зокрема, закон від 13 березня 1889 р. передбачав, що міста, які мають понад 3000 мешканців, утворюють самостійні міські громади і формують органи міського самоврядування:

міську раду (строк повноважень - 5 років);

міську управу.

На чолі міської управи стояв бурмістр, а в містах, виділених із повітів8,  президент. При цьому всі бурмістри та віце-бурмістри призначалися за згодою старост і воєвод, а президенти і віце-президенти затверджувалися Міністерством внутрішніх справ.

Право обирати депутатів міської ради мали піддані цісаря, яким до дня виборів виповнилося 24 роки (пасивне виборче право набувалося з 30 років) і які проживали на території відповідної самоврядної територіальної одиниці не менше ніж один рік9. повідних територіальних рівнів, що, з одного боку, не дозволяло чітко розмежувати повноваження між ними, а іншого - свідчило про декларативний характер цих органів, які, власне, становили лише «демократичний камуфляж» тоталітарного механізму управління, кістяк якого становили територіальні партійні органи.

Питання, віднесені до їхньої компетенції, місцеві ради розглядали та вирішували на своїх сесіях, що скликалися їхніми виконавчими комітетами і тривали лише кілька годин. Це свідчить про те, що місцеві ради фактично взагалі були безвладними, на практиці вони лише штампували проекти рішень, підготовлених виконавчими комітетами рад, їхнім апаратом, а в підсумку - місцевими партійними органами.

Аналіз законодавства і практики діяльності місцевих рад на різних етапах існування радянської моделі влади в Україні дозволяє виділити такі риси, що характеризують їхній правовий статус і реальну роль в управлінні місцевими справами.

1.  Всі місцеві ради були вмонтовані в єдину систему органів державної влади. Єдність цієї системи базувалася на принципі «демократичного централізму», який формально допускав самостійність та ініціативу місцевих органів влади, але в реальному житті забезпечував жорстку централізацію і концентрацію державної влади. Цей принцип передбачав обов'язковість рішень вищих рад та їхніх виконавчих органів для нижчих рад і подвійну підпорядкованість їхніх виконавчих комітетів. Реалізація цього принципу на практиці призводила до того, що діяльність місцевих рад здійснювалася на основі дотримання пріоритету «загальнодержавних» інтересів, без належного врахування інтересів місцевого населення.

2.  На всіх територіальних рівнях влади заперечувався принцип поділу влади. Ради розглядалися як «працюючі корпорації», тобто як органи, які в своїй діяльності мають поєднувати нормотворення, виконання рішень і контроль за їх виконанням (тобто вони не лише формували виконавчі органи і керували їхньою роботою, на них безпосередньо покладалися функції керівництва підвідомчим господарством, соціально-економічним розвитком відповідної території).

3.  Організація і діяльність місцевих рад здійснювалася відповідно до принципу партійного керівництва. Так, протягом 1957— 1984 pp. було прийнято близько десяти постанов ЦК КПРС, спрямованих на «підвищення ролі» рад, в яких у загальній формі декларувалися положення щодо посилення відповідальності місцевих рад у вирішенні питань місцевого життя. Прикриваючись такими деклараціями, фактичне управління політико-економічним і соціально-культурним життям на місцях здійснювали місцеві партійні комітети.

4.  Ідея самоуправління народу, що активно декларувалася в радянські часи як така, що визначала сутність рад і повинна була забезпечити поєднання державної влади та ініціативи населення, на практиці зводилася до дозованого представництва в депутатському корпусі різних прошарків населення, які визначалися за віковою, класовою та професійною ознаками. При цьому сам відбір у депутатський корпус ретельно контролювався партійними органами, які фактично і визначали персональний склад рад усіх рівнів.

5.  Всевладдя рад у всіх сферах політичного, господарського та соціально-культурного життя держави, проголошене радянськими конституціями, мало формальний та декларативний характер.

* * *

Новітня історія місцевого самоврядування в Україні почалася після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», в якому місцеве самоврядування визначалося як «територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Прийняття Закону стало першим кроком до відновлення місцевого самоврядування в Україні, дозволило закріпити ряд його основоположних принципів, пов'язаних із правовою й фінансовою автономією.

Наступним кроком стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону (в новій редакції він мав назву Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»), в якому місцеве та регіональне самоврядування закріплювалось як основа демократичного устрою влади в Україні. Місцеве та регіональне самоврядування розглядалось як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, яких вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, яких вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України. При цьому територіальною основою місцевого самоврядування визначалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування - район, область.

З прийняттям Конституції України 1996 р. місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу України.