590 ФРИЦЬКИЙ Ю.О.,

кандидат юридичних наук, завідувач кафедри теорії, історії держави і права та конституційного права, професор Академії муніципального управління (м. Київ)

СИСТЕМА СТРИМУВАНЬ І ПРОТИВАГ ЯК ЗАСІБ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Перш ніж розглядати поняття системи стримувань і противаг у правовому контексті звернемося до філософського розуміння терміна система взагалі. Термін система походить від грецького systema, що в перекладі означає складене з частин, поєднане. Під системою розуміють також сукупність елементів, які знаходяться у відносинах між собою і складають певну цілісність, єдність [1, с. 415]. Для системи є характерним як наявність зв'язку і відносин між елементами, які її утворюють, так і єдність із середовищем, у взаємовідносинах з яким система виявляє свою цілісність.

У правовому контексті цей термін використовується досить часто (система права, система державних органів, система законодавства, система норм, політична система суспільства, система стримувань і противаг тощо).

Поява сучасної системи стримувань і противаг (ця система почала виходити на передній план 60–70 років тому) пов'язана, перш за все, з активізацією держави у сфері управління суспільними процесами, які без повсякденного співробітництва гілок державної влади було б важко здійснювати.

Дійсно, проведення принципу поділу державної влади, доповненого системою стримувань і противаг, має на меті створити такий механізм, який забезпечував би взаємодію всіх органів єдиної державної влади.

В окремих випадках систему стримувань і противаг виділяють як засіб обмеження однієї гілки державної влади іншою [2, с. 436]. Проте таке обмеження погрожуватиме встановленню свавілля з б

оку тієї гілки, яка буде надмірно обмежувати іншу гілку (або гілки) державної влади. Більш вдалою з цього приводу, на наш погляд, є теза американських дослідників, які відзначають, що, як сам принцип розподілу державної влади, так і доповнюючий його механізм стримувань і противаг мають своєю метою запобігти неправомірному підвищенню будь-якого органу за рахунок повноважень іншого [3].

Деякі вчені наголошують на тому, що система стримувань і противаг, з одного боку, підтримує співробітництво та взаємне пристосування органів влади, а з другого – створює потенціал для конфліктів, які вирішуються частіше всього шляхом переговорів, угод та компромісів [2, с. 441].

Вважаємо спірним положення про те, що стримування і противаги створюють потенціал для конфліктів, оскільки цей механізм актуалізується лише за умови наявності останнього. Взагалі система стримувань і противаг своєю наявністю впливає на гілки влади і вступає у справу лише у виключних випадках, хоча значна кількість елементів системи стримувань і противаг діють і без наявності конфліктів. Так, наприклад, Верховна Рада України здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України (п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції України); Президент України утворює суди у визначеному законом порядку (п. 23 ч. 1. ст. 106).

Система стримувань і противаг, на думку окремих дослідників, припускає конкурентність різних органів державної влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і підтримки відносної рівноваги сил [4, с. 146]. Дійсно, механізм стримувань і противаг може бути використаний будь-якою гілкою державної влади, але головне його завдання – недопущення такого положення справ, за якого події, що розвиваються, мають безповоротний характер, внаслідок чого застосування стримувань і противаг стає неминучим.

Призначення системи стримувань і противаг – сприяти урівноваженню гілок влади, не допускати узурпації повноважень однієї з гілок влади на шкоду іншій, запобігати можливим конфліктам, забезпечувати тісну взаємодію гілок влади при підготовці правових рішень. Ця система виступає основою суперечливої єдності поділеної державної влади, головною рушійною силою політичного процесу, однією з умов якого є висока політична та правова культура поділу влади [5, с. 77].

Системі стримувань і противаг притаманні такі ознаки:

– вона застосовується лише в країнах, де реалізований принцип розподілу влади (США, Австрія, ФРН, Італія, Франція, Бельгія, Іспанія, Ірландія, Данія, Греція, Великобританія тощо.);

– зміст цієї системи залежить від форми правління держави (президентська, парламентська). Президентська республіка, зокрема США, має більш досконалу систему стримувань і противаг, ніж конституційні монархії в Бельгії або у Швеції;

– система стримувань і противаг залежить від форми державного устрою (унітарна або федеративна держава). У федеративній державі, наприклад, на відміну від унітарної, значний акцент із цілком зрозумілих причин робиться не тільки на систему стримувань і противаг по “горизонталі” (між центральними органами держави), але і по “вертикалі” (між центром і суб'єктами федерації) [6, с. 223];

– згадана система безпосередньо пов'язана з державно-правовим режимом. Сучасні демократичні політичні режими, як правило, не тільки прокламують принцип розподілу державної влади, але і дотримуються (принаймні теоретично) його. У той час як тоталітарні й автократичні режими, навіть тоді, коли заявляють про свою прихильність до принципу розподілу державної влади, насправді здійснюють лише розподіл владних функцій;

– елементи системи мають формально визначений характер. Наприклад, ч. 1 ст. 27 Конституції Австрії встановлює чотирьохрічний строк повноважень Національної ради [7, с. 43], згідно зі ст. 64 Основного закону ФРН федеральні міністри призначаються та звільняються Федеральним президентом за пропозицією Федерального канцлера [8, с. 81] тощо;

– зазначена система застосовується щодо всіх органів державної влади. Вона притаманна як цим органам окремо, так і кожній з гілок державної влади в цілому і має динамічний характер. Ця система, зазнаючи деформацій та викривлень, інтегруючи у собі наслідки всіх конфліктів, розвивається та пристосовується до політичних та соціально-економічних умов, які постійно змінюються [9, с. 98–101];

– зміст такої системи залежить від характеру і рівня розвитку державного механізму країни, стану економіки, від історичних, національних, політичних та інших традицій, які склалися в суспільстві.

Всі елементи системи стримувань і противаг повинні розглядатися лише в сукупності. Якщо кожний елемент розглядати окремо, поза межами єдиного цілого, це можна вважати порушенням принципу розподілу влади. Елементи контролю і стримування повинні бути продумані і дозовані, а вся система в цілому дозволяє кожній гілці влади стримувати і врівноважувати інші, при цьому не підміняючи їх [10, с. 88].

Становить інтерес і внутрішня система стримувань і противаг, яка має дворівневу структуру – вертикальну і горизонтальну, причому вертикальна структура цієї системи дає можливість координувати, направляти, об'єднувати зусилля як різних органів державної влади, так і їх складових усередині конкретного органу щодо врегулювання загальних для них проблем.

У свою чергу горизонтальна структура дозволяє збільшити масштаби впливу на систему стримувань і противаг. Використовуючи продуману стратегію, можна домогтися прийняття необхідного рішення. Так, наприклад, співробітники адміністрації Президента США, кожний на своєму рівні, взаємодіють з представниками законодавчої гілки влади, забезпечуючи у такий спосіб планомірний, але гнучкий, не тотальний вплив на законодавця з метою прийняття вигідного рішення для виконавчої гілки влади, при цьому, звичайно, необхідно враховувати й інтерес законодавців. І лише за умови, що всі вищевказані заходи були вичерпані, а результату не досягнуто, звертаються вже власне до механізму стримувань і противаг [1, с. 143].

Аналіз здійснення сучасного механізму стримувань і противаг дозволяє дійти висновку про дуалістичність контрольної функції, тому що її може бути виявлено між гілками державної влади (як окремо взятими системами) та безпосередньо усередині кожної з них.

Що стосується органів, які можна віднести до згаданих структур, то по горизонталі – це міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (наприклад, внутрішніх справ, юстиції та ін.), по вертикалі – центральні органи виконавчої влади – уряд – голова уряду зі штатом помічників, секретарями тощо.

Найбільш злагоджено механізм внутрішніх стримувань і противаг виявляється на міністерському рівні. Зокрема, в США члени кабінету віддають перевагу обговорюванню проблеми безпосередньо з Президентом, а не на засіданнях кабінету [12, с. 51]. У Франції – ідентичний підхід, і “тема, над якою працює співробітник, є таємницею навіть для його сусіда”.

Велика кількість урядових проектів нормативно-правових актів зароджується у надрах центрального апарату відповідних міністерств інших центральних органів виконавчої влади, проходить багато етапів щодо узгодження, уточнення та переопрацювання.

Із залученням все більшої кількості державних службовців, які беруть участь у нормотворчому процесі, проект повинен стати максимально узгодженим.

В юридичній літературі з цього питання підкреслюється, що функціонування системи стримувань і противаг побудовано на задоволенні інтересів сторін, які беруть участь у розробці урядо-вих програм і законопроектів, шляхом узгодження позицій та пошуку компромісних рішень.

Надійним засобом налагодження ділових взаємовідносин гілками державної влади є визначення конкретних форм і методів системи стримувань і противаг.

Методами системи стримувань і противаг, на нашу думку, є такі: контроль; координація; планування спільних заходів; укладання угод про спільну діяльність та відповідальність тощо.

До процедур системи стримувань і противаг можна віднести процедуру імпічменту, право вето, інтерпеляцію (запити депутатів) – письмові та усні, утворення слідчих комісій, контр-асигнування, вотум недовіри та ін.

Проаналізувавши конституції більшості демократичних країн світу, можна визначити найбільш загальні елементи системи стримувань і противаг, які існують у сучасній теорії та практиці конституційного права:

– різні терміни функціонування органів державної влади (США, Франція, ФРН, Нідерланди, Україна);

– різні засоби формування гілок державної влади (Фінляндія, Росія, Україна);

– наявність права вето майже в усіх державах (у ФРН – відсутнє) (законодавче (парламентське) вето; відкладальне, “кишенькове” вето президента);

– конституційно-правова відповідальність вищих органів державної влади та посадових осіб; процедура імпічменту президента (США, ФРН, Італія, Росія, Україна), суддів та інших посадових осіб (США, Японія);

– біцефальний характер виконавчої гілки влади - подвійна відповідальність перед парламентом і президентом (Франція); колективна (солідарна) відповідальність уряду перед парламентом (Франція, Україна);

– вотум недовіри (Італія, ФРН, Україна);

– право дострокового розпуску парламенту урядом та призначення нових виборів;

– дострокове припинення повноважень інших владних структур; інтерпеляція (США, Франція, Україна);

– створення контрольних і слідчих комісій (США, Італія, ФРН, Україна);

– інвеститура (вотум довіри) – при формуванні уряд повинен одержати довіру у парламенту (Італія, ФРН);

– бікамералізм – двопалатна побудова парламенту (США, ФРН, Австрія, Бельгія, Великобританія, Італія, Канада, Швейцарія, Росія); право промульгації (США, Україна);

– контрасигнування – акти глави держави не мають сили, якщо вони не скріплені підписом керівника уряду та відповідальних за виконання міністрів (Іспанія, Італія, ФРН, Україна);

– колегіальний характер уряду (в усіх державах); порядок взаємовідносин між урядовою партією й опозицією та ін.