В той же час в Конституції України вживається термін «територіальний устрій України» і визначено його основні принципи, зокрема: «єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій» [5, с. 21].

У проекті Закону України «Про територіальний устрій України», винесеному в даний час на обговорення, також вживається термін «територіальний устрій», під яким розуміють «обумовлену географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішню територіальну організацію держави з поділом її території на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці з метою забезпечення населення необхідним рівнем послуг та збалансованого розвитку усієї території держави» [14, с. 37].

Демократична «Помаранчева революція» в Україні, серед іншого, відкрила шлях до проведення давноочікуваної реформи адміністративно-територіального устрою держави. Як відомо, перша спроба проведення даної реформи була зроблена у 1997р., але нічим не закінчилася, як і друга та третя спроби у 2001 р. і 2003 р., що багато у чому пояснюється відсутністю політичної волі в її проведенні з боку тогочасного вищого державного керівництва та моральної підтримки з боку суспільства.

Відзначимо деякі особливості територіального устрою, врахування яких має важливе значення при його реформуванні.

По-перше, формування територіального устрою - тривалий процес. Він поєднує як елементи природного відокремлення територій, кожна з яких об'єднується власною системою господарських, соціальних, культурних зв'язків, транспортних комунікацій, а в окремих випадках - особливостями етнічного та конфесійного складу населення, так і заходи, ініційовані органами влади, зацікавленими в структуруванні території, впорядкуванні її організації з метою вдосконалення системи управління, підвищення ефективності фіскальної політики.

По-друге, територіальний устрій держави характеризується системними ознаками: цілісністю, структурністю, тісними взаємозв'язками із зовнішнім середовищем, ієрархічністю тощо [9, с. 200].

По-третє, в унітарних державах система територіального устрою визначається центральними органами влади та охоплює всю територію країни, відповідно до неї створюється система органів державного управління та місцевого самоврядування.

Територіальний устрій держави формується і змінюється виключно офіційно, на правовій основі. Це означає необхідність управління процесом реформування територіального устрою, що вимагає існування певної (державної) політики розвитку територіальної системи. Іншими словами, територіальний устрій держави означає управління розвитком її територіальної структури.

По-четверте, територіальний устрій тримається на відносинах із здійснення публічної влади (державної чи місцевого самоврядування). Системо-утворюючими елементами територіального устрою є функціональні елементи (структурні центри, одиниці управління), об'єднані зв'язками між суб'єктами владних відносин вищих і нижчих рівнів. Слід зазначити, що саме за типом взаємовідносин центру з територіями виділяються типи держав.

По-п'яте, на основі територіального устрою формуються економічна структура держави, розвиток зв'язків між суб'єктами господарської діяльності, системи розселення, соціальної інфраструктури, а також системи багатьох громадських організацій. Таким чином, зміна територіального устрою викличе необхідність змін у всіх інших системах держави.

По-шосте, територіальний устрій на сучасному етапі став вагомим чинником територіальної організації соціально-економічного простору держави. Тому декларований при командно-адміністративній системі принцип відповідності систем територіального устрою та економічного районування вимагає критичного перегляду.

По-сьоме, система територіального устрою держави характеризується певною стійкістю, яка забезпечується передусім структурними взаємозв'язками. Ця властивість означає збереження стійкості системи територіального устрою в умовах диференційованого впливу на окремі її складові. Стійкість системи територіального устрою є базовою складовою стійкості державної влади. У той же час стійкість припускає певну протидію, несприйнятливість тих чи інших заходів адміністративно-територіального устрою. На практиці це буде зводитися до необхідності наполегливої ??і послідовної реалізації завдань адміністративно-територіального устрою.

По-восьме, практична реалізація адміністративно-територіального устрою вимагає врахування властивості територіального устрою, яке дослідники називають «обмеженістю ефекту реформування».

Таким чином, з одного боку, перетворення територіального устрою держави саме по собі може вплинути на благополуччя конкретного громадянина, сім'ї, територіальної соціальної групи, оскільки в Україні від статусу населеного пункту залежить можливість кількісного і якісного одержання послуг. З іншого боку, перетворення територіального устрою саме по собі не здатне привести до кардинальних якісних змін у політико-правовому устрої держави. Реформа територіального устрою, взята окремо, ні в якому разі не здатна привести до кардинальних змін у функціонуванні системи органів державної (публічної) влади. Зрушення такого рівня визначаються реформуванням державної служби, зміною принципів побудови органів державної влади, створенням дієвих механізмів контролю та відповідальності за ефективність управління, упорядкуванням фінансово-кредитної системи, комплексним перетворенням всієї системи влади та інше [16, с. 214].

У процесі реформи адміністративно-територіального устрою повинні бути вирішені питання про:

1.)диференціацію однопорядкових адміністративно-територіальних одиниць, наприклад, міст обласного значення, районів та областей. Так, міста, райони та області можна поділити на малі, середні і великі. Це знизить можливості для порівняння при вирішенні кадрових, фінансових, матеріальних та інших питань державного врядування та місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць;

2.)подолання практики входження однопорядкових адміністративно-територіальних одиниць до складу один одних (село, селище, місто у місті і т.д.);

3.) створення відносно самодостатніх адміністративно-територіальних одиниць, насамперед, на рівні низової ланки адміністративно-територіального устрою, якою повинна стати громада. Це означає необхідність укрупнення частини нинішніх сільських адміністративно-територіальних одиниць [18, с. 297].

Надзвичайно важливо юридично правильно оформити статус кожної одиниці адміністративно-територіального устрою (територія, населення, влада). Всі вони повинні мати:

а) статус юридичної особи, що виключає відповідний статус в органів місцевого самоврядування, які виконуватимуть свої функції на їх території. Останні повинні бути лише уповноваженими представниками відповідних адміністративно-територіальних одиниць, тобто діяти на основі інституту представництва - публічного чи приватного;

б) власну предметну компетенцію, в межах якої функціонуватимуть органи місцевого самоврядування адміністративно-територіальної одиниці. Слід відзначити, що цей пункт пропозицій викликає критику з боку частини фахівців, які непокояться, що в умовах абсолютно визначеної компетенції адміністративно-територіальних одиниць, органи самоврядування, які звикли працювати в умовах відносно визначеної компетенції, не зможуть її повноцінно реалізувати. Однак це чисто психологічний момент, який не повинен впливати на принципові підходи до визначення територіальної компетенції як основи діяльності органів самоврядування громад чи іншої адміністративно-територіальної одиниці;

в) відповідні атрибути: чітко визначену територію, адміністративний центр (для громади з кількох населених пунктів, району, області), статут, символи, органи самоврядування тощо.

Законодавство про новий адміністративно-територіальний устрій України також повинно містити положення:

ь про державне фінансування робіт з питань встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць;

ь про порядок вирішення конфліктів з питань адміністративно-територіального поділу та правового статусу адміністративно-територіальних одиниць;

ь про юридичну, насамперед, майнову відповідальність компетентних органів і посадових осіб за неналежне виконання робіт щодо встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць тощо.

Реформа адміністративно-територіального устрою має врахувати також і деякі суспільно-політичні ризики. До них слід віднести:

1) одночасне проведення більше 4-х реформ у державі, що може привести до виснаження державного і суспільного організму. Ці 4-ри реформи можуть бути: реформа адміністративно-територіального устрою, конституційна освітня та військова реформа;

2) безконтрольність при проведенні реформи адміністративно-територіального устрою, яка може призвести до різних перекосів.

Реформа адміністративно-територіального устрою вимагає переосмислення і питань щодо законодавства про місцеве самоврядування. Сьогодні Україна підійшла до рубежу, коли необхідно приймати нове покоління законодавства (а не просто оновлення законодавства) про місцеве самоврядування, що діяло б в умовах нового адміністративно-територіального устрою та переходу від традиційної (номенклатурної) до інноваційної (демократичної) моделі місцевого самоврядування.

Облік перерахованих та інших особливостей функціонування системи територіального устрою держави допоможе правильно сформулювати задачі адміністративно-територіального устрою і визначити адекватні механізми її реалізації.

1.3 Необхідність адміністративно-територіальної реформи України

У найближчому майбутньому Україну чекає адміністративно-територіальна реформа, про яку говорять уже кілька років. Не виключено, що в державі зменшиться кількість областей і районів.

До існування Радянського Союзу Україна була поділена між Російською та Австро-Угорською імперіями. Українські землі, що перебували у складі Росії, були розбиті на губернії, а західноукраїнські землі - спочатку на краї, а потім на воєводства.

Сучасний адміністративно-територіальний поділ України почав формуватися з 1932 року. У 1937-1939 роках було створено 15 областей. Ще 8 областей з'явилися на карті держави після приєднання Західної України в 1939-1940 роках. У той час поділ на області ґрунтувався на кількості членів компартії та кількості партійних осередків.

Перші заяви про необхідність адміністративно-територіальної реформи в Україні з'явилися ще за часів перебудови. У 1989 році було висунуто проект, де пропонувалося поділити Україну на 13 регіонів, які мали б ширші повноваження.

В лютому 1991 року, Верховна Рада УРСР відновила автономію Криму, що послужило поштовхом для початку суперечок про те, яким має бути адміністративно-територіальний устрій держави.

У той час багато політиків в Україні виступали за федералізацію України й укрупнення областей. Крім Криму, де після здобуття автономії процвітали ідеї про незалежність, ідеї федералізації охопили Галичину. Досить сильні сепаратистські тенденції на початку 90-х років з'явилися на Донбасі [10, с. 240].