Другий етап передбачає трансформацію низової ланки адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто) шляхом добровільного об'єднання на засадах положень Конституції адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування, тобто такої територіальної громади, яка б мала необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних і громадських послуг. Цей етап охоплює черговий строк повноважень парламенту та Президента України і передбачає внесення певних змін до Конституції щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій та місцеве самоврядування.

Третій етап повинен передбачити зміни територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій.

Відзначимо, що в Україні і досі з численними змінами та доповненнями, насамперед до Особливої частини щодо складів правопорушень, діє Кодекс про адміністративні правопорушення Української РСР 1984 року. Паралельно з ним існує понад 50 законодавчих актів, що встановлюють адміністративну відповідальність, у тому числі юридичних осіб, в окремих управлінських сферах (архітектура, містобудування, підприємництво, санітарія, ветеринарна медицина та ін.). Це не сприяє ефективному правозастосуванню, ускладнює знання громадянами законів, якими встановлюється їх відповідальність, не сприяє захисту громадських прав і свобод від дії адміністративних органів [26, с. 61].

У сучасних умовах розвитку правової системи України все більше приділяється увага реформуванню інституту адміністративної відповідальності, зокрема відповідальності юридичних осіб у разі порушення ними норм адміністративного права. В юридичній літературі дискусія з цього приводу не припиняється, тому спектр думок поширюється від ствердження про існування такого виду відповідальності до заперечення факту наявності у законодавстві України норм, що встановлюють адміністративну відповідальність юридичних осіб.

Проведення систематизації законодавства України про адміністративну відповідальність юридичних осіб має не тільки теоретичне, а й практичне значення. Це сприятиме, в першу чергу, ефективнішому застосуванню норм відповідного законодавства та забезпеченню законності як у діяльності юрисдикційних органів, так і у сфері діяльності підприємств, установ й організацій. Існує декілька можливих напрямів такої систематизації.

Першим напрямом є об'єднання норм чинного законодавства, що регулює адміністративну відповідальність юридичних осіб, можна шляхом включення таких нормативних актів до змісту Кодексу України про адміністративні правопорушення.

У проекті Кодексу України про адміністративні проступки його укладачами зроблено спробу визнати юридичних осіб суб'єктами адміністративної відповідальності, але, на нашу думку, досить невдало. І якщо в загальній частині проекту містяться матеріальні норми, якими регулюються окремі питання адміністративної відповідальності юридичної особи, то в процесуальній частині про юридичну особу навіть не згадується [15, с. 34].

Тільки в тому випадку, коли внесені зміни і доповнення в КУпАП перетворять його в головний компонент системи нормативних актів про адміністративну відповідальність в цілому, можна говорити про такий спосіб систематизації законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб.

Другим напрямком є той, що відповідальність юридичних осіб можна врегулювати окремим законодавчим актом, яким би міг стати Кодекс України про адміністративну відповідальність юридичних осіб. Але, разом з тим такий напрям систематизації законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб є досить складним і більше відповідає перспективам удосконалення цього виду відповідальності, ніж реаліям сьогодення.

Інший напрямок, запропонований українськими вченими, зводиться до об'єднання нормативно-правових актів, які регламентують адміністративну відповідальність юридичних осіб в окрему систему навколо власного центру, тобто розробки й прийняття окремого закону загального характеру, який би містив у собі всі принципові положення щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб. Цим нормативним актом можуть бути Основи законодавства України про адміністративну відповідальність юридичних осіб, в яких би містились загальні, принципові положення з цих питань.

Процес реформування законодавства про адміністративну відповідальність потребує якісно нових поглядів на зміст цього інституту та його місце в механізмі державного управління. Необхідно позбутися застарілих ідеологічних догм, які тривалий час справляли вплив на розвиток цього інституту. Орієнтація на побудову ринкових відносин в економіці, на пріоритет прав людини, на нове розуміння ролі держави в житті суспільства потребує відповідного урахування при розробці норм, які складають інститут адміністративної відповідальності.

адміністративний територіальний реформа глобальний

Розділ 2. Загальні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні та засоби забезпечення її здійснення

2.1 Мета і принципи реформування адміністративно-територіального устрою України в контексті глобальних процесів просторової організації суспільства

Майбутнє реформування адміністративно-територіального устрою надає Україні хороший шанс на ділі перейти до реалізації концепції екорозвитку (стійкого розвитку), і внести, тим самим, свій внесок у збереження середовища проживання людини.

Сформована, по суті, ще в XVIII столітті для потреб авторитарно-бюрократичного режиму, система державного управління в Україні, трансформувалася на сьогоднішній день в олігархо-бюрократичну.

В основі влади бюрократичних режимів лежить гіпертрофована концентрація повноважень і ресурсів в руках державного адміністративного апарату. Вкрай негативними наслідками такої концентрації є: по-перше, істотне обмеження свободи дій інших суб'єктів соціуму - громадських організацій, інститутів самоврядування, господарюючих суб'єктів (і, насамперед, малого та середнього бізнесу) і індивідів, без якої не можливе становлення так званого громадянського суспільства; по-друге, формування умов, що сприяють постійному відтворенню системи соціально-економічних і політичних взаємин, що склалася в державі [15, с. 34].

Метою реформування системи адміністративно-територіального устрою та реформування системи місцевого самоврядування має бути визначено:

законодавче визначення поняття та засад адміністративно-територіального устрою України, правового статусу і рівнів адміністративно-територіальних одиниць, порядку вирішення органами державної влади та органами місцевого самоврядування питань територіального устрою;

встановлення критеріїв утворення адміністративно-територіальних одиниць;

спрощення системи адміністративно-територіального устрою;

оптимізація класифікації адміністративно-територіальних одиниць;

децентралізація владних повноважень, визначення чіткої схеми розподілу повноважень між органами влади на територіальному рівні;

удосконалення бюджетних відносин та податкової системи, вироблення більш раціональних механізмів перерозподілу фінансів;

формування організаційно, фінансово та матеріально спроможно виконувати як власні, так і делеговані державою функції територіальної громади;

створення умов для поліпшення життя населення;

забезпечення просторово-часової доступності усіх громадян до ресурсів розвитку людського потенціалу, включаючи весь комплекс соціально-культурних закладів з надання різноманітних послуг;

додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання;

ефективне використання природного, економічного, трудового, наукового та іншого потенціалу територій [17, с. 265].

Оскільки одним із головних принципів і завдань адміністративно-територіальної реформи є децентралізація управління, необхідно детальніше спинитися на перевагах та ризиках її реалізації в Україні.

Відповідно розрізняють політичну та адміністративну децентралізацію. Остання становить інтерес у контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні.

Адміністративна децентралізація - це контрольований і впорядкований процес передачі частини повноважень центру органам влади субнаціонального рівня - регіональним та місцевим. У процесі адміністративної децентралізації обсяг прав нижчих органів влади розширюється в межах, визначених завданнями підвищення ефективності та гнучкості апарату управління, вдосконалення здатності державних органів і муніципальних структур вирішувати завдання соціального й економічного регулювання.

Питання децентралізації влади в Україні тісно пов'язане з розвитком місцевого самоврядування. Особливого значення набуває вибір концепції місцевого самоврядування, яка реалізовуватиметься в державі. Конституція України гарантує розвиток місцевого самоврядування як «права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ч.1, ст.140) [20, с. 145].

Ведучи мову про реформу, слід наголосити на тому, що не потрібно звужувати мету адміністративно-територіальної реформи лише до процесу формування ефективної системи надання населенню комплексу послуг - адміністративних, соціально-побутових, соціально-культурних тощо. Адже система адміністративно-територіального устрою держави виконує набагато ширші функції: вона виступає базою формування всієї територіальної організації суспільства та його окремих систем, основою формування системи територіальної організації влади, забезпечує стійкість держави в умовах виникнення зовнішніх і внутрішніх загроз її територіальній цілісності тощо. Забезпечення цих функцій вимагає проведення реформи адміністративно-територіального устрою у тісному взаємозв'язку насамперед із реформуванням бюджетним, податковим, муніципальним, а також реформуванням всього комплексу галузей сфери послуг.

В організаційному плані реформу слід розпочинати лише тоді, коли буде створено її достатнє нормативно-правове, кадрове та фінансове забезпечення.

Узагальнивши основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні, їх можна сформулювати наступним чином:

- комплексне врегулювання відносин між місцевими органами державної влади і органами місцевого самоврядування для забезпечення їхньої єдності у вирішенні питань місцевого значення;

- укрупнення масштабу адміністративно-територіальних одиниць з метою раціоналізації витрачання бюджетних коштів. Зміцнення кадрового потенціалу місцевих органів влади, мобілізації та більш повного використання фінансово-матеріальних ресурсів;

- принцип перспективності - врахування прогнозів розвитку і розміщення продуктивних сил з тим, щоб адміністративно-територіальні утворення мали достатній потенціал для подальшого соціально-економічного розвитку;

- поетапність проведення реформи, починаючи з базової ланки і закінчуючи регіональною;

- науково-методичне опрацювання всього комплексу питань адміністративно-територіальної реформи до початку її здійснення.

Здійснення адміністративно-територіальної реформи з урахуванням визначених засад дозволить підвищити ефективність проведення єдиної державної політики на всіх територіальних рівнях, досягти гармонійного поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів, сприятиме становленню та розвитку місцевого самоврядування [18, с. 330].