Основним нормативно-правовим актом, що регулює порядок консульської легалізації документів в Україні, є затверджена наказом МЗС України від 4 червня 2002 року № 113 "Інструкція про порядок консульської легалізації офіційних документів в Україні і за кордоном" (далі - Інструкція) . Цей нормативно-правовий акт поділяється на 7 розділів, у яких зазначено перелік підстав і документів, які не підлягають легалізації та які не можуть бути легалізовані; визначено межі компетенції органів дипломатичної служби України з питань консульської легалізації; встановлено вимоги до офіційних документів, які приймаються на легалізацію; визначено порядок легалізації офіційних документів в Україні; визначено порядок легалізації офіційних документів за кордоном, а також порядок реєстрації легалізованих офіційних документів. У додатках до Інструкції міститься зразок легалізаційних штампів та написів, але у самому тексті документа чітких вимог до розміру та форми напису не встановлено.

Вивчаючи цей документ, можна помітити, наприклад, що положення про необхідність наявності зразків печаток і підписів посадових осіб, уповноважених здійснювати дії із консульської легалізації документів, у Департаменті консульської служби МЗС України, закордонних дипломатичних установах України повторюється чотири рази - у п. 1.9., 4.4., 5.3. та 6.2. Це свідчить про те, що виклад норм у розділах Інструкції не має чіткого систематизованого характеру.

Наявність неточностей і прогалин у регулюванні консульської легалізації документів для дії за кордоном зумовили необхідність надання додаткових роз'яснень офіційними компетентними органами, наприклад, роз'яснення міністерства юстиції України від 12.01.2011 "Консульська легалізація офіційних документів" містить часткову інформацію щодо проведення процедури консульської легалізації документів, виданих на території України, та окреслює низку додаткових вимог до документів, що подаються на консульську легалізацію.

У Консульському статуті України, затвердженому Указом Президента України від 2 квітня 1994 р. теж містяться деякі норми щодо консульської легалізації документів для дії за кордоном. Консульській легалізації присвячена глава ХІІ Консульського статуту України (далі - КС), яка складається з двох статей. Відповідно до ст. 54 КС , консул легалізує документи і акти, складені за участю властей консульського округу, або такі, що виходять від цих властей. І лише при наявності консульської легалізації, якщо інше не передбачено законодавством України або міжнародним договором, учасником якого є Україна і держава перебування, органи України приймають такі документи і акти на розгляд.

У ст. 55 КС встановлено категорії документів і актів, що не підлягають легалізації: документи і акти, які суперечать законодавству України або можуть за своїм змістом завдати шкоди інтересам України, або містять відомості, що порочать честь і гідність громадян. Але при цьому, у КС не зазначено жодних характеристик, вимог і категорій офіційних документів, які можуть бути легалізовані.

Статтею 54 КС дано визначення консульської легалізації документів, яка, згідно зі статутом, полягає в установленні та засвідченні справжності підпису, повноважень посадової особи, яка підписала документ чи акт або засвідчила попередній підпис на них, справжності відбитка печатки, штампа, зразки яких отримано консулом офіційним шляхом від компетентних органів держави перебування. Також у КС встановлено, що порядок консульської легалізації має бути встановлений Міністерством закордонних справ України.

Але існують випадки, коли консульська легалізація полягає в засвідченні дійсності документа, а не у засвідченні підпису, повноважень посадової особи або відбитка штампа. Так, у п. 4.6. Інструкції врегульовано легалізаційні правовідносини, що виникають при легалізації деяких категорій документів про освіту. Наприклад, при поданні представником навчального закладу, який видав документ, та за наявності листа-звернення навчального закладу, засвідченого в міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, до сфери управління якого належить навчальний заклад, дипломи про вищу та середню спеціальну освіту міжнародного зразка, виписки із залікових відомостей, дипломи Вищої атестаційної комісії України легалізуються безпосередньо Департаментом консульської служби МЗС України. Тобто засвідчується дійсність самого документа і на ньому робиться напис "Цей документ легалізовано в Департаменті консульської служби МЗС України".

Отже, визначення консульської легалізації у КС не є вичерпним і воно не узгоджується з пунктом 1.2 Інструкції, у якому зазначено, що консульська легалізація офіційних документів - це також процедура підтвердження дійсності оригіналів офіційних документів. Таким чином, порівняно з визначенням, закріпленим положеннями Інструкції, визначення "консульська легалізація" у КС значно вужче.

Одним із кроків на шляху поглиблення міжнародної співпраці України у сфері легалізації документів для дії за кордоном стало приєднання України до Гаазької Конвенції 1961 року (далі - Конвенція про апостиль), згоду на обов'язковість якої надав Закон України "Про приєднання України до Конвенції, що скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів" від 10.01.2002 р. . Конвенція набула чинності між Україною та іншими державами-учасницями Конвенції, що не висловили заперечень проти її приєднання, з 22.12.2003 року. На теперішній час понад 100 країн світу є учасниками цієї Конвенції про апостиль. Спочатку Бельгія та Німеччина висловили застереження щодо приєднання України до Гаазької конвенції, проте на сьогодні обидві країни заперечення зняли.

Статті 4 і 5 Конвенції містять вимоги до апостилю. Апостиль - це спеціальний штамп (має форму квадрата зі стороною не менше 9 см), який проставляється на офіційних документах, що надходять від держав-учасниць Конвенції та засвідчує справжність підпису особи під документом і автентичність відбитка печатки або штампа, яким скріплено відповідний документ. При цьому дійсність апостилю не поширюється на зміст офіційного документа, до якого він прикріплений.

Апостиль, який був проставлений відповідно до вимог Конвенції у країні походження документа, повинен бути прийнятий і діяти в будь-якій країні. Держава, куди подається документ, не можу відмовити у прийнятті апостилю на підставі того, що вони не відповідають внутрішнім вимогам цієї держави та способам проставлення. Розбіжності у формі апостилю серед органів, що його проставляють, не можуть бути причиною для відхилення такого апостилю, якщо можна чітко визначити його як такий, що виданий на основі Конвенції.

Постановою Кабінету Міністрів України "Про надання повноважень на проставлення апостилю, передбаченого Конвенцією, що скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів" № 61 від 18 січня 2003 р. (далі - Постанова КМУ № 61) , визначено органи, які відповідно до їх компетенції уповноважені проставляти апостиль на документах, виданих на території України: Міністерство освіти і науки України - на офіційних документах, виданих навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами і організаціями, що стосуються сфери освіти і науки; Міністерство юстиції України - на документах, що видаються органами юстиції та судами, а також на документах, що оформляються нотаріусами України; Міністерство закордонних справ України - на всіх інших видах документів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року № 1109 внесено зміни до Постанови КМУ № 61 і повноваження на проставлення апостиля на документах про державну реєстрацію актів цивільного стану були передані Міністерством юстиції до Державної реєстраційної служби України із внесенням відповідних змін до Положення про Державну реєстраційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 401 .

На виконання Постанови КМУ № 61 спільним наказом Міністерства закордонних справ України, Міністерства юстиції України і Міністерства освіти і науки України від 5 грудня 2003 року № 237/803/151/5 затверджено Правила проставлення апостиля на офіційних документах, призначених для використання на території інших держав (далі - Правила), які регламентують порядок проставлення апостилю на офіційних документах, що виходять з України.

Правила складаються з 22 пунктів, у яких визначено на яких документах проставляється апостиль, установлено причини відмови у проставленні апостилю, регламентовано процедуру проставлення апостилю, зазначено порядок подання документів для проставлення штампа "апостиль", а також термін розгляду документів, поданих на проставлення апостилю, встановлено вимогу щодо ведення журналу реєстрації проставлення апостилів і наведено зразок сертифіката апостилю.

Аналізуючи цей нормативно-правовий акт, вбачається, що не всі етапи процедури апостилювання іноземних офіційних документів в Україні регламентовано достатньо чітко. Так, у п. 8 Правил зазначено, що посадові особи компетентних органів повинні мати зразки підписів посадових осіб, від яких виходять чи можуть виходити офіційні документи, тоді як коло таких осіб досі залишається невизначеним, як і сама процедура витребування та каталогізації зразків підписів і печаток у відповідних органах.

Правилами не визначено вичерпного переліку вимог до оформлення різних категорій документів, які подаються для проставлення апостилю (рішення суддів, довідки про реєстрацію місця проживання (перебування) на території України тощо). Це пов'язано із багатьма проблемами правозастосовної практики.

Основною проблемою, пов'язаною із Правилами проставлення апостилю в Україні, є концептуальна невідповідність механізму імплементації міжнародних норм у національне законодавство. При створенні Правил деякі міжнародно-правові норми були механічно перенесені із Конвенції у законодавство України без урахування особливостей правової системи нашої держави.

У Правилах не закріплений деталізований механізм засвідчення окремих категорій документів, які проходять його у кілька етапів (медичні довідки, довідки, видані підприємствами, установами й організаціями, що стосуються сфери освіти, довідки про реєстрацію місця проживання (перебування) на території України тощо). Це питання вже було частково вирішено Міністерством освіти і науки України щодо порядку оформлення документів, які видаються підприємствами, установами й організаціями, що стосуються сфери освіти і науки. Так, наказом Міністерства освіти і науки України від 10 березня 2009 року № 220 затверджено Порядок проставлення в Міністерстві освіти і науки України апостилю на офіційних документах, виданих навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами і організаціями, що стосуються сфери освіти і науки. У цьому Порядку врегульовані питання проставлення спеціального штампа апостиль на офіційних документах про освіту та вчені звання, які були складені на території України та зазначено перелік нормативних актів, у яких визначені документи, що стосуються сфери освіти і науки, і на яких може бути проставлено апостиль. Виділено деякі види адміністративних документів: архівні довідки, навчальні плани, довідки, що видаються навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами і організаціями, що стосуються сфери освіти і науки. Вказаним Порядком введено автоматизовану базу даних документів, які подаються для проставлення апостилю та формування архіву таких документів в електронному вигляді.