№ 5. Наука адміністративного права
Наука адміністративного права покликана аналізувати суспільні відносини у сфері державного управління і систему норм, що регулюють їх (адміністративно-правові норми), досліджувати і узагальнювати закономірності правового регулювання організації і діяльності апарату державного управління. Вона також вивчає правовий статус суб'єктів і об'єктів виконавчої влади, правові форми і методи держав-
43
ного управління, способи забезпечення державної дисципліни і законності в управлінській діяльності, розробляє наукові проблеми, пов'язані з удосконаленням адміністративно-правових інститутів загального, галузевого та міжгалузевого управління.
Розвиток науки адміністративного права слід розглядати на загальному тлі розвитку держави і права.
У перші роки радянської влади адміністративним правом займалися учені-адміністративісти, наукові погляди і позиції яких формувалися у дореволюційний час, коли практика державного управління і нормативна база його регулювання ще тільки складалися. Це ускладнювало їх наукову розробку.
Перший підручник з адміністративного права (автор - А. Єлістра- тов) видано у 1922 р., але його зміст не розкриває діяльності державного апарату того часу.
Протягом 1922-1929 рр. В. Кобалевський та О. Євтихієв опублікували низку наукових робіт. У 1925-1929 рр. у Харкові вийшли їх підручники з радянського адміністративного права. Інформація про розвиток науки адміністративного права подавалася і в часописах, наприклад, таких, як "Адміністративний вісник", "Революція права" та ін.
На початку 30-х років наука адміністративного права (тобто дослідження адміністративно-правових проблем) перестала існувати, зовсім припинилося вивчення предмета "Адміністративне право" у вищих навчальних закладах. Це пояснюється тим, що в умовах того часу управління здійснювалося шляхом організаційного впливу без використання правових форм і методів.
Таким чином, наука адміністративного права пережила ідейну і кадрову кризи. Але слід ураховувати і об'єктивні чинники: до 1936 р. у нас управління не було чітко відмежоване від інших форм державної діяльності - ні за Конституцією, ні фактично. Виконкоми у період між з'їздами рад мали владу і управляли, а раднаркоми належали до числа законодавчих органів. За таких умов важко було виділити управлінську діяльність як самостійний об'єкт вивчення, відокремити управлінський апарат від інших ланок державного апарату.
Розвиток науки адміністративного права активізувався після прийняття у 1936 р. Конституції СРСР. У ній чітко визначалися органи державного управління, форми їх діяльності, у деяких статтях розкривався зміст їх виконавчої і розпорядчої діяльності, встановлювався підзаконний характер усіх актів управління, закріплялися організація і повноваження місцевих органів галузевого управління, основи адміністративно-правового статусу громадян.
У 1938 р. відбулася I Всесоюзна нарада з питань науки радянської держави і права, яка прийняла рішення відновити науку адміністративного права і поставила завдання розробити питання про обсяг повноважень органів державного управління, вивчити методи управління економікою, соціально-культурним будівництвом та ін. Активізувалася і підготовка учених-адміністративістів.
У 1940 р. було видано підручник з адміністративного права, підготовлений І. Анановим, Л. Генкіним, Б. Ландау, К. Солнцевим та ін. У ньому автори досить широко визначили предмет науки адміністративного права - через розкриття поняття виконавчо-розпорядчої діяльності сформулювали основні принципи радянського державного управління, визначили систему науки, розкрили систему адміністративного права - Загальної та Особливої частин, головні інститути.
У роки Великої Вітчизняної війни у сфері науки адміністративного права та адміністративного законодавства розроблялися проблеми, викликані умовами воєнного часу.
У післявоєнний період значний внесок у розвиток науки адміністративного права зробили такі вчені, як О. Альохін, Д. Бахрах,
В. Власов, Ю. Козлов, О. Луньов, В. Манохін, Р. Павловський, Г. Петров, М. Студенікін, О. Якуба, Ц. Ямпольська та ін. У їх працях було висвітлено питання про сутність державного управління, особливості адміністративно-правових відносин, їх суб'єктів, державну службу, вдосконалення діяльності виконавчо-розпорядчих органів, зміцнення законності і державної дисципліни. Головними для учених- адміністративістів були проблеми вдосконалення системи органів управління, чіткого розмежування компетенції між ними, підвищення відповідальності кожного органу і посадової особи за доручену справу, розширення прав громадян і посилення їх гарантій та ін.
Після війни увага учених зосереджувалася на проблемах підготовки єдиного законодавчого акта з адміністративного права. На жаль, ця робота не мала успіху, тому законодавець пішов іншим шляхом - проведення кодифікації правових приписів, що регулюють відносини окремих інститутів адміністративного права. Було прийнято Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, КпАП, Основи законодавства України про культуру та інші акти.
В Україні адміністративне право викладалось як до, так і після 1917 р. У навчальному плані 1921/22 року Харківського інституту народного господарства на юридичному факультеті воно читалося за спеціальністю "Адміністративісти" як одна із головних дисциплін.
У розвиток адміністративного права в Україні істотний внесок зробили В. Авер'янов, О. Андрійко, О. Бандурка, І. Голосніченко, Є. Додін, Р. Калюжний, С. Ківалов, А. Клюшниченко, Л. Коваль, Т. Коломоєць,
В. Колпаков, А. Комзюк, Є. Кубко, В. Олефір, В. Опришко, О. Остапенко, І. Пахомов, О. Рябченко, А. Селіванов, В. Цвєтков, Х. Ярмакі та ін., а також професори Харківського юридичного інституту О. Якуба, Р. Павловський, Ю.Битяк, М. Тищенко, В. Гаращук, В. Настюк,
Н. Матюхіна, О. Фролова та ін., які брали участь у підготовці законодавства стосовно забезпечення та реалізації прав громадян, адміністративних правопорушень, наукових розробок проблем державного управління, діяльності місцевих органів державного управління, контролю в сфері державного управління, адміністративної відповідальності, адміністративного процесу. У 1975 р. О. Якуба видала підручник "Радянське адміністративне право (Загальна частина)". У 1986 р. за редакцією Р. Павловського вийшов підручник "Радянське адміністративне право". За участі викладачів кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого у 2000, 2003, 2004, 2009 роках видано підручники "Адміністративне право України", у 2010 р. - "Адміністративне право".
Нова система державного управління, необхідність якої пов'язана з комплексною перебудовою існуючої в нашій державі управлінської системи та розбудовою нових, важливих інститутів, впроваджувалася в межах адміністративної реформи. Концепція адміністративної реформи в Україні, схвалена Указом Президента України від 22 липня 1998 р.1, ставила за мету реально поліпшити стан організації виконавчої влади, зробити її одним із важливих чинників прискорення економічних, політичних, соціальних державно-правових перетворень. Слід зазначити, що Концепція стосувалася не тільки управлінських, а й інших проблем, зокрема, переосмислення організаційних і правових засад державного управління, науково-методологічної бази адміністративного права як галузі публічного права.
На наш погляд, необхідність адміністративної реформи в Україні не викликає сумнівів, але якщо говорити про адміністративне право і його реформування, то це стосується його як галузі права, відповідної системи законодавства і аж ніяк не науки, оскільки суспільне призначення адміністративного права завжди пов'язувалося із забезпеченням і охороною прав і свобод громадян та виконанням ними обов'язків у сфері державного управління, завданнями з організації управління суспільними справами. Звичайно, на різних етапах розвитку суспільства і держави, правової системи пріоритети були різними, як і пріоритетність самої виконавчої влади та органів, що її здійснюють.
У Концепції визначалися п'ять напрямків здійснення адміністративної реформи: 1) створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; 2) формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; 3) кадрове забезпечення нової системи державного управління;
- зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ забезпечення системи державного управління; 5) наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового інформаційного моніторингу її функціонування[9].
Процеси реформування системи центральних і місцевих органів виконавчої влади, системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою держави, питань організаційного, кадрового, фінансово-економічного, інформаційного, наукового забезпечення тривають. Необхідно створити комплексний механізм організаційного забезпечення адміністративних перетворень, який би охоплював головні складові адміністративної (управлінської) діяльності. Створення такого механізму має важливе значення, адже відомо, що через економічні, соціальні, правові реформи пройшли всі держави (в крайньому разі Європи) і ефективність їх проведення забезпечувалася спеціально створюваними організаціями. Вітчизняній практиці відомі неодноразові реформи, які розпочиналися, але так і не були доведені до завершення. Однією з причин цього була відсутність політичної волі та організаційного механізму забезпечення реформ.
Правову основу адміністративної реформи становлять Конституція та закони України, які визначають статус центральних і місцевих органів виконавчої влади, систему адміністративно-територіального устрою та організацію місцевого самоврядування. Для забезпечення реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено підготовку інших концепцій та програм, законів України.
- Назвіть і охарактеризуйте групи суспільних відносин, які належать до предмета адміністративного права.
- Дайте визначення предмета адміністративного права.
- Чому адміністративне право відносять до профілюючих галузей права?
- Дайте визначення методу адміністративного права.
- Які обставини необхідно з'ясувати, щоб охарактеризувати метод адміністративного права?
- Дайте визначення поняття "принципи адміністративного права" та охарактеризуйте їх значення.
- Наведіть класифікацію видів принципів адміністративного права.
- Сформулюйте поняття та охарактеризуйте зміст системи адміністративного права.
- Визначте поняття та зміст науки адміністративного права.
- У чому полягають завдання науки адміністративного права?
- Назвіть етапи становлення і розвитку науки адміністративного права.
- У чому полягають роль та значення адміністративного права в умовах побудови демократичної, правової, соціальної держави Україна?
- Які основні напрямки реформи адміністративного права України?