12.1. Підвідомчість адміністративних справ
Сторінки матеріалу:
- 12.1. Підвідомчість адміністративних справ
- Сторінка 2
Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства1. Але який конкретно суд повинен розглядати ту чи іншу справу, залежить від розмежування компетенції між ними в здійсненні правосуддя. Відповідно до такого розмежування правосуддя в адміністративних справах здійснюється адміністративними судами. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення (ст. 4 КАСУ). В цьому зв´язку деякі автори підкреслюють, що визначальним для засвоєння завдань діяльності адміністративних судів є поняття справи адміністративної юрисдикці2.
1 Про судоустрій України: Закон України від 7 лютого 2002 р. № 3018-III // ВВР. — 2002. — № 27—28. — Ст. 1.
2 Бевзенко В. М. Адміністративні суди України: Навч. посібник. — К.: Алерта; КНТ, 2006. — С. 77.
Як на нашу думку, такий підхід до визначення (засвоєння) завдань адміністративного суду аж ніяк не характеризує сферу діяльності та компетенцію адміністративних судів. Адже право вирішення адміністративних справ надане не тільки судовим, а й державним органам адміністративної юрисдикції, органам місцевого самоврядування тощо. Для відмежування компетенції судів загальної юрисдикції (а адміністративний суд є судом юрисдикції) від компетенції інших юрисдикційних органів, у тому числі й відмежування між судами, вводиться поняття «підвідомчості» справ. Щоправда, законодавець використовує поняття «компетенція» (ст. 17 КАСУ) або ще ширше поняття
«адміністративна юрисдикція». Проте і компетенція, і адміністративна юрисдикція — це встановлені законом повноваження суду, які пов´язані скоріше з визначенням порядку відправлення правосуддя, ніж з визначенням кола справ віднесення до відання того чи іншого суду.
На наш погляд, інститут підвідомчості науково обґрунтований в юридичній літературі1, традиційно використовувався законодавцем для визначення кола справ, віднесених до відання органів адміністративної юрисдикції (гл. 17 КУпАП). Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення) є одним із наукових прийомів (засобів) розмежування компетенції юрисдикційних органів та має практичне значення для розгляду і вирішення адміністративної справи.
Поважаючи процесуальні новели у Кодексі адміністративного судочинства України, а також у Цивільному процесуальному кодексі України, вбачаємо за доцільне, з точки зору наукового обґрунтування, розмежування повноважень між судами досліджувати з позицій підвідомчості справ.
Підставою розмежування підвідомчості справ між судами та іншими юрисдикційними органами є чотири загальні критерії (ознаки):
а) наявність правового спору чи спору про право у відповід-
ній сфері правового регулювання;
б) суб´єктивний склад осіб, які беруть участь у справі;
в) змістовний (предметний) склад спору;
г) непоширеність юрисдикції інших юрисдикційних органів
(судів) на спірні правовідносини, визначені законом.
Наявність правового спору є обов´язковим критерієм при вирішенні питання щодо підвідомчості справи суду. Для адміністративного судочинства це може бути лише публічно-правовий спір, який характеризується наступними ознаками:
1 Чорнооченко С. I. Цивільний процес України: Навч. посібник. — К.: Центр навч. літератури, 2004. — С. 86; Кодекс адміністративного судочинства України: Науково-практичний коментар; За ред. С. В. Ківалова, О. I. Ха-ритонової / С. В. Ківалов, О. I. Харитонова, О. М. Пасенюк, М. Р. Араке-лян та ін. — Харків: Одіссей, 2005. — С. 74; Щербина В. С. Господарське право: Підручник. — К.: Юрінком Ьтер, 2003. — С. 461.
- це — спір про права та обов´язки суб´єктів публічно-правових відносин у сфері виконавчої влади або місцевого самоврядування, тобто наявність спірних правовідносин;
- виникнення такого спору обумовлено наявністю публічно-правового конфлікту, приводом для якого є негативне став-
лення одного із суб´єктів конкретного публічного правовідно-шення до прийняття, виконання або невиконання закріплених законодавством правил поведінки;
- наявністю права: на захист суб´єктивних прав від будь-якого незаконного зазіхання чи обмежень; вимагати від державних органів дотримуватися, охороняти і захищати гарантовані законом права, свободи, інтереси; звернутися до примусової сили держави для захисту прав і законних інтересів від неправомірних дій (бездіяльності) суб´єктів владних повноважень;
- імперативністю у правовідносинах та домінуванням публічного інтересу в реалізації таких правовідносин.
Отже, публічно-правовий спір — це суперечність між суб´єктами публічно-правових відносин, яка виникає з приводу їх прав і обов´язків або визнання правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень1.
Важливим критерієм визначення підвідомчості справ адміністративному суду є суб´єктивний склад осіб, які беруть участь у справі. Особами, які беруть участь у справі, є сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб (ст. 47 КАСУ). Визначальне рішення у суб´єктному складі мають сторони процесу — позивач і відповідач. Позивачем можуть бути громадяни, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб´єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб´єкт владних повноважень. Фізичні та юридичні особи, які не є суб´єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише у справах:
- про тимчасову заборону (припинення) окремих видів або всієї діяльності об´єднання громадян;
- про примусовий розпуск (ліквідацію) об´єднання громадян;
- про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;
- про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, встановлених законом (ст. 500 КАСУ).
Аналіз норм ст. 17 КАС України показує, що обов´язковою
стороною (у переважній більшості — відповідачем) у публічноправовому спорі повинен бути суб´єкт владних повноважень. Схематично це може бути так:
а) особа (позивач) — суб´єкт владних повноважень (відпо-
відач);
б) суб´єкт владних повноважень (позивач) — суб´єкт влад-
них повноважень (відповідач);
в) суб´єкт владних повноважень (позивач) — особа (від-
повідач).
Таким чином, суб´єктивний склад осіб, які беруть участь у справі — це сукупність визначених законом учасників публічних правовідносин, в яких однією із сторін обов´язково виступає суб´єкт владних повноважень.
Змістовний (предметний) склад спору характеризується установленням законом підвідомчих адміністративному суду груп правових спорів у публічних правовідносинах. Закон (ст. 17 КАСУ) визначає п´ять груп правовідносин, на які поширюється компетенція адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ:
Спори фізичних чи юридичних осіб із суб´єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
У контексті зазначеної норми предметом оскарження є рішення (правові акти), дії чи бездіяльність суб´єкта владних повноважень.
Правовий акт — це офіційно оформлений результат волевиявлення органів державної влади чи місцевого самоврядування, здійснюваний в односторонньому порядку з дотриманням встановленої процедури і спрямований на виникнення певних юридичних наслідків1. Правові акти поділяються на нормативні та індивідуальні.
Нормативні акти — це правові акти, які встановлюють, змінюють або скасовують правові норми, містять загальні правила поведінки, розраховані на тривале застосування та адресовані невизначеному колу осіб.
Індивідуальні акти — це правові акти, які стосуються конкретних осіб, їх прав і обов´язків, мають правозастосовчий характер, відіграють роль юридичних фактів, з якими пов´язуються виникнення, зміна та припинення конкретних правовідносин.
Правові акти повинні відповідати вимогам Конституції і законам України, не порушувати та не обмежувати встановлених і гарантованих чинним законодавством прав, свобод і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб. Видання акта має бути здійснене уповноваженим на це органом, посадовою особою в межах їх компетенції.
Дії — це активна поведінка суб´єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних і юридичних осіб.
Бездіяльність — це пасивна поведінка суб´єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію чи обмеження реалізації прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб.
Спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Під публічною службою розуміється діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (п. 15 ст. 3 КАСУ).
Варто звернути увагу на те, що позивачем у спорах, пов´язаних із відносинами публічної служби, в основному є особа, що бажає перебувати, перебуває або перебувала на публічній службі, а відповідачем — орган, з яким службовець перебуває у правовідносинах з приводу публічної служби. Проте в окремих випадках позивачем може бути суб´єкт владних повноважень, а відповідачем — особа, яка перебуває на публічній службі. Наприклад, дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі порушення ним вимог несумісності, встановлених Конституцією чи законами України. До речі, доцільно було б доповнити п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС України нормою щодо розгляду дострокового припинення повноважень (відкликання) депутата у разі невиконання ним повноважень депутата, порушення правових, моральних, релігійних норм тощо як одного із правових елементів механізму дострокового припинення повноважень народних обранців.
Спори між суб´єктами владних повноважень з приводу реалізації їх компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладення та виконання адміністративних договорів.
Спори між суб´єктами владних повноважень належать до так званих компетентних спорів. Особливістю цих спорів є:
а) позивачем може бути лише суб´єкт владних повнова-
жень;
б) з позовом до адміністративного суду суб´єкт владних
повноважень звертається у випадку, якщо він вважає, що від-
повідач своїми рішеннями або діями втручається в його компе-
тенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення такої
дії є його прерогативою, а не відповідача;
в) вторгнення одного органу владних повноважень в ком-
петенційну сферу діяльності іншого органу владних повнова-
жень, що може приймати форму фактичного присвоєння пов-
новажень останнього і створення перешкод для їх самостійного
здійснення;