Розділ 1. Загальноправова характеристика муніципальних прав і свобод в Україні

1.1 Поняття і сутність муніципальної влади

Прийняття Конституції України 1996 р. стало найважливішою історичною подією на шляху побудови Україною демократичної, правової державності.

Однією з найважливіших проблем, що постала перед державою в Україні, є проведення адміністративної та муніципальної реформ. А це потребує і суттєвого реформування всього змісту конституційного, адміністративного і муніципального права, що є необхідною умовою і засобом реалізації норм Конституції України у найважливішій сфері конституційно-правової та муніципально-правової регламентації відносин між органами влади і громадянами.

Становлення в Україні суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави (ст. 1 Конституції України) об'єктивно актуалізувало не тільки визнання, але й послужило нормативною підставою наукової і прагматичної легалізації публічної влади (ст. 5 Конституції України). Конституційне положення про те, що "носієм суверенітету й єдиного джерела влади в Україні є народ" і що "народ здійснює владу безпосередньо й через органи державної влади й органи місцевого самоврядування", явилося нормативною й методологічною базою для конституювання і правової ідентифікації публічної влади та її інституціоналізації на публічну державну і публічну самоврядну (муніципальну) влади.

Становлення сучасного підходу до конституювання публічної самоврядної (муніципальної) влади нерозривно пов'язано з демократизацією державного і громадського життя, з розвитком в Україні громадянського суспільства і правової держави, що привело до самообмеження державної влади й визнання, легалізації державою інших, недержавних інтересів, які продукують локальні співтовариства. Ці глибинні процеси привели до модифікації та корінної перебудови відносин у системі координат "держава - громадянин", коли починає змінюватися домінуюча роль держави, звужується сфера її впливу на визначення й формування поведінських настанов особистості, розширюються можливості вибору останньої своєї поведінки в умовах правовільного простору, утвореного громадянським суспільством [2, с. 3].

У спеціальній літературі розгляд концептуальних основ функціонування суб'єктів публічно-владних відносин, зокрема стосовно діяльності місцевих Рад народних депутатів, їхніх виконавчих органів, ролі громадян у здійсненні народовладдя в контексті загальних проблем теорії держави і права, конституційного права й радянського будівництва, адміністративного права та ін., ще в радянський період проводився в роботах В. Б. Авер'янова, Г. В. Атаманчука, М. І. Байтіна, І. Ф. Бутка, М. І Корнієнка, Б. П. Курашвілі, Б. М. Лазарєва, А. І. Лук'янова, Ю. А. Тихомирова та інших дослідників. Однак, варто зазначити, що якщо існування публічної влади визнавалося в радянській правовій доктрині, то положення про її структурування й виділення як самостійної публічної самоврядної влади висувалися філософами, суспільствознавцями й юристами тільки стосовно формування самоврядних засад народовладдя й функціонування державності в комуністичній перспективі. Насамперед, це було пов'язане з існуючою на той момент правосвідомістю та державною ідеологією.

У колишньому СРСР місцеве самоврядування було ліквідовано як елемент буржуазного суспільства. Наукою радянського будівництва тривалий час не визнавалася будь-яка інша влада, крім державної [2, с. 18]. При цьому, система рад розглядалася як єдність органів державної влади, відносячи до них спочатку місцеві Ради депутатів трудящих , а потім Ради народних депутатів, що, з одного боку були органами єдиної державної влади, а з іншого - виступали як державна організація місцевого населення, покликана вирішувати всі питання місцевого значення, виходячи із загальнодержавних інтересів та інтересів громадян, які проживають на території відповідних рад. На підтвердження їх державного статусу слугують положення Конституції УРСР (статті 2, 78, 124) [3] та Закону УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" [4], які визначали Ради народних депутатів як єдину систему представницьких органів державної влади, що логічно випливало з їх "подвійної" або "двоєдиної" політико-правової природи. Хоча другий із згаданих закон уперше в державотворчій практиці розмежував поняття "державна влада" та "місцеве самоврядування", все ж застосувавши несумісний та суперечливий термін "державний орган місцевого самоврядування".

Після набуття Україною незалежності й становлення в юридичній науці національної школи муніципального права почався процес формування сучасних поглядів на муніципально-правову проблематику, зокрема становлення інституту місцевого самоврядування й формування публічної самоврядної (муніципальної) влади. Ця проблематика знайшла особливе місце в працях Б. П. Андресюка, М. О. Баймуратова, О. В. Батанова, В. І. Борденюка, М. П. Воронова, Р. К. Давидова, В. М. Кампа, А. Карлова, А. А. Коваленка, М. І. Корнієнка, В.В. Медведчука, М. П. Орзіх, Б.А. Пережняка, В. Ф. Погорілка, М. А. Пухтинського, П. Любченка та інших учених.

Однак, за винятком окремих праць, комплексні дослідження тематики походження, сутності та становлення муніципальної демократії практично відсутні, незважаючи на те, що термін "муніципальний" має давню історію. Вперше він зустрічається у Законі Lex municipalis Юлія Цезаря 45 року до н.е., в якому елементи місцевого самоврядування отримали юридичне оформлення. Цей закон започаткував муніципальний устрій та нормативне застосування термінів "муніципалітет", "муніципальний", що походять від латинського "municipium" ("munis" - тягар, а "capio", "recipio" - беру, приймаю). Як видно, семантика даного терміна жодним чином не вказує на винятково міську його приналежність. Якщо муніципалітетами в Стародавньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, то згодом ними стали іменувати всі інші утворення, де проживали люди. Сьогодні муніципалітети - це обрані населенням міські та сільські органи місцевого самоврядування. Наприклад, у Франції під терміном "муніципальна влада" (pouvoir municipal) розуміється вся система місцевого самоврядування (включаючи як невеликі сільські, так і великі міські громади) [5].

У Росії Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" визначає, що муніципальне утворення - це "міське, сільське поселення, декілька поселень, об'єднаних спільною територією, частина поселень, інша населена територія… в межах якої здійснюється місцеве самоврядування, наявні муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування…" [ 6 ].

Національне законодавство не застосовує термін "муніципальний", але ухвалені Верховною Радою України закони значною мірою заклали основи запровадження демократичної моделі місцевого самоврядування, зумовили визнання прав територіальних громад на самоврядування та створили правові норми інституціалізації муніципальної влади як самостійного виду публічної влади в Україні , [7, с. 41], що виступає як саморегуляція життєдіяльності відповідної соціальної спільноти (територіальної громади). Зазначена термінологічна неоднозначність обумовлює актуальність наукової розробки питань, пов'язаних з розумінням, природою, змістом муніципальної влади як складової публічної влади.

Отже, зважаючи на становлення і розвиток муніципальної науки в Україні, зазначена проблематика безперечно, заслуговує на увагу та закономірно породжує ряд питань.

О.В. Батанов, наприклад, розглядаючи проблеми та розвиток муніципальної влади в Україні, наголошує на з'ясуванні таких питань: що являє собою муніципальна (самоврядна) влада як специфічний вид публічної влади і в чому його відмінність від влади державної?; чи закінчується державна влада на рівні територіальних громад, тобто там, де починається сфера місцевого самоврядування?; чи можна однозначно говорити про взаємонезалежність місцевої самоврядної та державної влади в межах однієї інтегруючої їх системи -- політичної системи суспільства? [8, с. 109].

У ході нашого наукового дослідження ми спробуємо дати відповіді саме на ці запитання, виходячи з конституційного положення про публічну владу. Як уже зазначалося, "народ здійснює владу безпосередньо й через органи державної влади й органи місцевого самоврядування", тобто муніципальна влада - це влада місцевого самоврядування або влада, яка здійснюється у низових соціальних спільностях - територіальних громадах.

Місцеве самоврядування є найефективнішим інструментом місцевого управління та розвитку територій. Там, де воно дійсно функціонує, де місцеве населення має реальне право та можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, спостерігається зростання доходів місцевих бюджетів та соціально-економічний розвиток в цілому.

Розвиток місцевого самоврядування тісно пов'язаний з розвитком демократії. Взагалі розвинене місцеве самоврядування є проявом демократії в будь-якій країні. Це одна з найефективніших форм демократії, яка передбачає, зокрема, активну участь громадськості в процесах державного управління та діяльності місцевого самоврядування [ 9, с. 17].

Сучасні міжнародно-правові акти, в тому числі Всесвітня Декларація про місцеве самоврядування [10] та Європейська Хартія місцевого самоврядування [11] розуміють місцеве самоврядування як гарантоване законом право територіальних спільнот громадян (комун, общин, муніципалітетів, громад - у різних країнах вони називаються по-різному) та обраних ними органів самостійно, під свою відповідальність і в інтересах населення вирішувати власні проблеми (питання місцевого значення) та управляти своїми територіями, діючи у межах конституції та законів відповідної держави. Ці норми відтворені у національних законодавствах більшості сучасних держав, включаючи й Україну.

Ратифікація 15 липня 1997 р. Верховною Радою України Європейської Хартії про місцеве самоврядування стала не тільки фактом визнання таких стандартів, але й наклала обов'язок на державу з їх практичної реалізації, тим більше, що, відповідно до ст. 9 Конституції України, Хартія стала частиною її національного законодавства, набравши силу поточного законодавчого акта.

Конституція України гарантує місцеве самоврядування (ст. 7). Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - мешканців села або добровільного об'єднання в сільську громаду мешканців кількох сіл, селища чи міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140). Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Більш детально відносини у сфері місцевого самоврядування регулюються спеціальним законом - Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" [12]. Стаття 2 цього закону визначає місцеве самоврядування в Україні - як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста -самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Зауважимо, що Європейською хартією місцевого самоврядування, Конституцією України та профільним Законом поняття "місцеве самоврядування" визначаються по-різному.