Розділ І Конституційні засади Закону України “Про Державний бюджет України” 1.1 Об'єктивна зумовленість конституціоналізації бюджетних правовідносин Публічні фінанси являють собою сферу зіткнення різних, досить часто суперечливих і різнонаправлених інтересів: державних, групових, індивідуальних. В зв'язку з цим, від можливості знаходження “результативного” вектора таких інтересів, їх компромісу, залежить в кінцевому результаті соціально-економічна і політична стабільність в державі, можливість нормального функціонування всіх без винятку суспільних і державних інститутів. Таке суттєве значення публічні фінанси зберігають на протязі всієї своєї історії. Як показує історичний досвід, поява окремих державних інституцій, зокрема парламенту, пов'язана саме з протиріччям інтересів в сфері публічних фінансів. Як зазначає Р.О. Гаврилюк, це відбулось вперше у Великобританії, в якій ще в 1215 році був прийнятий один з перших в цивілізованій історії людства фактично конституційних актів - Велика хартія вільностей, яка породила парламент, який отримав виключне право встановлювати податки, а також деякі громадянські свободи Гаврилюк Р.А. Эволюция конституционных дефиниций налога//)// Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: Материалы Международного “круглого стола” (Черновцы, 21-23 сентября 2006 года)/ Под ред. доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ В.М. Баранова, доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Украины П.С. Пацуркивского, кандидата юридических наук Г.О. Матюшкина. - Нижний Новгород: Нижегородский исследовательский научно-прикладной центр “Юридическая техника”, 2007. - С. 727.. Хартія вільностей встановила, що ніхто не може бути заарештований чи позбавлений свого майна інакше як за вироком суду. З часу прийняття Великої хартії вільностей, вважають вчені, виник конституційний звичай, в силу якого саме вибраний населенням парламент (а точніше, його нижня палата - палата общин, оскільки саме вона обиралась населенням) є носієм державного суверенітету. Саме тому, невипадково в конституціях багатьох держав особлива увага приділена публічним фінансам, а в деяких країнах в основних законах публічні фінанси виділяються навіть в окремий розділ Див.: Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах/Г.Н. Андреева; [отв. ред. В.В. Маклаков]; Ин-т науч. информ. по обществ. наукам РАН. - М.: Наука, 2006. - С. 138.. Конституція, являючись основним законом в ієрархії джерел системи законодавства, закріплює важливі начала функціонування фінансово-кредитної системи країни та встановлює базові принципи бюджетного, податкового, та інших інститутів фінансового права, основи грошового обігу та валютного законодавства. Включення в тексти сучасних конституцій великої кількості положень фінансово-кредитного характеру пояснюється зростанням значення соціальної і господарсько-економічної функції в діяльності держави Див.: Запорожская Л.В. Налогообложение и взимание налогов как внутренняя функция Российского государства (вопросы теории). - Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Ростов-на-Дону. - 2004. - С. 25-31.. Через це, не можна не погодитись з думкою О.М. Козиріна, що без знання механізму формування і функціонування публічних фінансів, неможливо з'ясувати картину конституційного устрою конкретної держави de jure і de facto Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М, 2002. - С. 1.. Конституційний лад, на думку багатьох вчених, є певним способом (формою) організації держави, який закріплений в її конституції Див.: Кравченко В.В. Конституційне право України: Навчальний посібник. - Вид. 4-те, виправл. та доповн. - К.: Атака, 2006. - С. 73.. Розкривається конституційний лад через такі елементи як державний устрій, форма правління, державно-політичний режим. Всі зазначені елементи є напряму взаємозалежними з публічними фінансами. Так, державний устрій є визначальним для бюджетного устрою, схеми розподілу фінансових повноважень між центром і регіонами. Ступінь реальності місцевого самоврядування визначається перш за все тим, чи мають територіальні громади фінансову автономію, володіють власною фінансовою базою чи повинні очікувати фінансування з центру, чи вправі самостійно затверджувати свої доходи та видатки, чи вони в обов'язковому порядку мають бути схвалені органами державної влади. Те ж саме можна сказати і про форму правління. Під формою державного правління розуміють спосіб організації державної влади, зумовлений принципами взаємовідносин вищих органів держави Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - К.: АртЕк, Вища шк., 1997. - С. 80.. Характер форми державного правління співвіднесений з конституційно-правовим статусом кожного з відповідних органів. Зовні форма правління зумовлена насамперед тією юридичною і фактичною роллю, яку відіграє в державному механізмі глава держави, а також порядком формування цього інституту. Однак по суті визначальними тут є взаємовідносини органів законодавчої і виконавчої влади. Співвідношення між законодавчою та виконавчою гілками державної влади, їх взаємовідносини з главою держави, багато в чому обумовлюються характером розподілу між ними компетенції в сфері публічних фінансів. Єдиним органом законодавчої влади в Україні, згідно статті 75 Конституції України, є парламент - Верховна Рада України Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.. У класифікації парламентів залежно від способу конституційного закріплення компетенції, як зазначають сучасні дослідники конституціоналісти, Верховна Рада України може бути віднесена (хоч і досить умовно) до парламентів з абсолютно обмеженою компетенцією Кравченко В.В. Конституційне право України: Навчальний посібник. - Вид. 4-те, виправл. та доповн. - К.: Атака, 2006. - С. 264.. Такий висновок можна зробити на підставі аналізу статей 85 та 92 Конституції України, які містять вичерпний перелік питань, що належать до повноважень Верховної Ради України та визначаються чи встановлюються виключно законами України. Таким чином, компетенція Верховної Ради України в сфері публічних фінансів в повному обсязі визначена виключно на рівні Конституції України. Шляхом аналізу пункту 31 частини 1 статті 106 Конституції України, аналогічний висновок можна зробити і щодо компетенції Президента України Див.: Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.. Така ж позиція висловлена Конституційним Судом України в Рішенні від 10.04.2003р. №7-рп, згідно з якою повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які б встановлювали б інші його повноваження Див.: Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України про офіційне тлумачення положень частини другої, третьої статті 17, частини другої статті 27 Закону України “Про статус народного депутата України” (справа про гарантії діяльності народного депутата України)// Офіційний вісник України. - 2003. - №17. - Стор. 131.. Тобто наявні у Президента України повноваження в сфері публічних фінансів слід шукати виключно в тексті Конституції України. Стосовно вищого органу в системі органів виконавчої влади - Кабінету Міністрів України, то його компетенція згідно пункту 10 статті 116 Конституції України визначається Конституцією та законами України Див.: Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.. Це означає, що повноваження Кабінету Міністрів України в сфері публічних фінансів слід шукати в Конституції України та законах України, прийнятих Верховною Радою України, насамперед у спеціальному законі - Законі України “Про Кабінет Міністрів України” Див.: Закон України “Про Кабінет Міністрів України”// Відомості Верховної Ради. - 2007. - №11, ст. 94.. Від стану публічних фінансів залежить і державно-політичний режим: гарантії дотримання прав людини, функціонування партійної системи, реалізація основних соціальних, економічних, культурних та політичних прав та свобод. В конституціях більшості пострадянських держав закладений надзвичайно сильний системо утворюючий мультиплікатор зміни юридичного і фактичного співвідношення держави і людини, закладена передумова трансформації пострадянських суспільств з етатистських, державо центристських в демократичні, в людино центристські. Конституція України в статті 3 проголосила: “Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави” Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.. Права і свободи, як правова форма вираження і реалізації корінних, найбільш суттєвих і значимих соціальних, політичних, економічних, особистих, духовних благ і цінностей, породжених людською цивілізацією, сутнісно невід'ємні від держави та її влади, вони в якості саме прав і свобод людини можуть існувати, виражати себе, нести певне благо в ім'я інтересів людини і суспільства в цілому лише шляхом, хоча і не виключно, держави. Тобто, у взаємовідносинах людини і держави в демократичному суспільстві в цілому, в тому числі в їх фінансових взаємовідносинах необхідним є неухильне дотримання природного принципу адекватності. Як зазначає П.С. Пацурківський, фінансове право як один з феноменів права в цілому може і повинно перетворитись методом заперечення заперечення з фінансового неправа - знаряддя реалізації односторонніх фіскальних інтересів держави в суспільстві - в дієвий засіб узгодження фінансових інтересів держави і суспільства в цілому, особливо держави і первинних виробників доданої приватної вартості в суспільстві, стати засобом досягнення на цій основі стійкого взаємовигідного компромісу держави і суспільства з приводу публічних фінансів Пацуркивский П.С. Парадигмальные детерминанты законодательных дефиниций (на примере финансового права)// Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: Материалы Международного “круглого стола” (Черновцы, 21-23 сентября 2006 года)/ Под ред. доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ В.М. Баранова, доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Украины П.С. Пацуркивского, кандидата юридических наук Г.О. Матюшкина. - Нижний Новгород: Нижегородский исследовательский научно-прикладной центр “Юридическая техника”, 2007. - С. 967.. Суспільство і особа, держава і її громадянин в юридичному розумінні рівноцінні, тому права і обов'язки кожного, в тому числі в фінансово-правовій сфері, повинні бути врівноважені, а особисті інтереси кожного громадянина повинні органічно поєднуватись з суспільними інтересами. Конституції сучасних демократичних держав в однаковій мірі захищають публічні інтереси та публічну власність держави, а також приватні інтереси і приватну власність всіх інших учасників фінансових правовідносин. Так, частина друга статті 8 Конституції Російської Федерації проголошує: “В Російській Федерації визнаються і захищаються рівним чином приватна, державна, муніципальна та інші форми власності” Конституции государств Европы: В 3Т. Т.3/ Под общей редакцией и со вступительной статьей директора института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. - М.: Издательство НОРМА, 2001. - С. 19..