З позицій науки адміністративного права необхідне обгрунтування правової характеристики публічних послуг, які надаються приватним особам із боку органів РАЦС, їх класифікація та вироблення певних змістовних ознак щодо відмежування їх від інших організаційних дій, здійснюваних цими органами. Необхідно також розробити критерії оцінювання якості надання послуг органами РАЦС, як це випливає із вимог постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади» від 11.05.2006 р. № 614.

У лютому 2006 року Кабінетом Міністрів України було затверджено Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Завданням цієї Концепції є визначення принципів та напрямів подальшого реформування діяльності органів виконавчої влади у сфері адміністративних послуг.

З метою реалізації положень розпоряджень Кабінету Міністрів України від 15.02.2006 N 90 "Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади" та від 27.06.2007 N 494 "Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади" було затверджено Методичні рекомендації щодо визначення собівартості платних адміністративних послуг. Методичні рекомендації щодо визначення собівартості платних адміністративних послуг розроблені для визначення оптимального розміру плати за надання адміністративних послуг.

Наказом Держспоживстандарту України та Головдержслужби України від 31.07.2006 р. № 273/221 були затверджені Методичні рекомендації щодо розроблення та впровадження систем управління якістю відповідно до стандарту ДСТУ 180 9001-2001 в органах виконавчої влади. Він підкреслив цінність адміністративної послуги, яка також проявляється в її адресуванні за межі органів виконавчої влада. Як це і зазначається в п. 3.1 Методичних рекомендацій, «не будь-які функціональні обов'язки персоналу можуть кваліфікуватись як послуги. Основною ознакою послуги є те, що вона повинна створювати цінність для споживачів за межами органів виконавчої влади».

Крім того, Наказом міністерства економіки України від 12.07. 2007 року № 219 було затверджено «Методичні рекомендації щодо розроблення стандартів надання адміністративних послуг».

Говорячи про джерела освітлення поняття «адміністративні (управлінські) послуги», слід відмітити доробки сучасних науковців- адміністративістів: Авер'янова, В, Б. «Виконавча влада і адміністра тивне право», Голосніченка І. «Правове регулювання надання державних управлінських послуг та вирішення адміністративних спорів», Коліушка і. Б. «Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні», Шаповала В. М. «Виконавча влада в розвинутих країнах», Чміленка Г. М. «Адміністративні послуги в Україні» та ін. [25, 97]

Отже, підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади у сфері управлінських послуг пов'язано, з одного боку, із законодавчим визначенням порядку надання таких послуг (питання мають найти своє закріплення у спеціальному законі про управлінські послуги), з другого, - з формуванням ефективного механізму надання населенню управлінських послуг (це насамперед спрощення процедури надання дозволів та інших управлінських послуг на різних рівнях фізичним та юридичним особам).

Наданню управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України повинен сприяти чітко визначений механізм їх реалізації, гарантій якості, терміни виконання, визначення переліку платних і безоплатних послуг, відповідальність тих, хто послуги надає, тощо. Водночас потрібно чітко визначитись, які з них мають бути безоплатними, входити в обов'язки відповідних державних органів та їх службовців. Звичайно, якщо потрібно прискорити видачу якогось документа, виконати додаткові дії та ін., то тоді послуги мають бути платними. В усіх інших випадках (коли надання послуг управлінського характеру входить до службових обов'язків) послуги громадянам України мають надаватись безоплатно.

Основою ефективного механізму надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України має стати нова система взаємовідносин між владою і громадою. Запровадження такої системи, що і має базуватись на принципах прозорості та ефективності, сприятиме, по-перше, наданню компетентних та зрозумілих для громадян роз'яснень щодо застосування законодавства.

По-друге, підвищить рівень компетентності, виконавчої дисципліни та ділової культури державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, які безпосередньо співпрацюють із громадянами в напрямі надання їм управлінських послуг.

По-третє, зобов'яже чиновників мотивувати всі прийняті рішення і надасть можливість громадянам брати участь у підготовці та прийнятті рішень, що безпосередньо стосуються інтересів громади.

2. Поняття та особливості адміністративних послуг

Стосовно поняття, ролі й місця державних управлінських послуг у механізмі адміністративно-правового регулювання суспільних відносин та серед форм і методів управлінської діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування ведуться дискусії. Узагальнюючи різні точки зору вчених, можна дійти висновку, що державні управлінські послуги треба визначати як: функцію державного управління; розпорядчу діяльність; організаційну діяльність або результат діяльності адміністративного органу. Ми ж пропонували визнати такі послуги способом реалізації адміністративно-правових режимів. Заслуговують на увагу й деякі інші думки про сутність послуг. Так, окремі дослідники акцентують, що в парадигмі адміністративної послуги з'являється принципово нова вимога -- послуга повинна надаватися в максимально зручних для клієнта умовах з мінімальними витратами його сил, енергії та часу. Останній завжди є правим, якщо вимагає поважати його як особистість, піклуватися про економію часу тощо, а орган управління в нових умовах зобов'язаний кардинально переглянути організацію своєї роботи, скоротивши до мінімуму необхідність контактів із клієнтом.

Не вдаючись до дискусії, яка ж точка зору є правильною, для висвітлення взаємозв'язку категорій «законні інтереси» та «державні управлінські послуги» вбачається доцільним вказати на ознаки послуг. Так, В. Б. Авер'янов уважає, що говорити про надання державних управлінських послуг з боку уповноважених органів, посадових осіб можна за наявності таких обов'язкових ознак:

а) ці послуги надаються конкретним приватним особам за їх ініціативою (тобто за їх зверненнями);

б) шляхом надання цих послуг задовольняються правомірні вимоги, потреби й інтереси приватних осіб;

в) надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для повноцінної реалізації приватними особами прав, що їм належать, і виконання покладених на них обов'язків;

г) приватні особи вправі на свій розсуд (окрім неправомірних дій) користуватися результатами наданих їм послуг. Результатом послуг є отримання особою індивідуального адміністративного акта, що надає їй права та покладає на неї обов'язки або підтверджує раніше встановлений правовий статус [9, 195].

З урахуванням наведеного пропоную визначити державні управлінські послуги як діяльність органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування (їх посадових осіб), пов'язану зі створенням організаційних умов або забезпеченням реалізації суб'єктивний прав, законних інтересів і виконаннях обов'язків фізичними або юридичними особами, яка здійснюється за зверненнями цих осіб і офіційним результатом якої є адміністративний (індивідуальний) акт.

Тобто, адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень адміністративним органом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

Освітлюючи питання поняття та ознак адміністративних (управлінських) послу, В. Долєчек зазначає наступне.

Одним з важливих моментів при визначенні поняття послуг є питання оплатності або безкоштовності управлінських послуг. Саме тут доцільно розрізняти два види послуг:

- послуги державного управління щодо всього у загальному сенсі;

- послуги державного управлыння окремим громадянам фізичним абоюридичним особам) за їх заявою.

- Між обома видами послуг, а саме: щодо спільноти і щодо окремих осіб існують дві принципові розбіжності.

Загальні послуги надаються установами поточно, без заяви та «безкоштовно», бо установи виконують такі послуги на основі передбаченої законом компетенції та їх обов'язку здійснювати поточну діяльність і витрати, спричинені такими послугами, фінансуються із загального державного бюджету, тобто за рахунок загальних надходжень від податків.

Послуги окремим громадянам (фізичним або юридичним особам) являють собою особливі послуги, які слугують задоволенню індивідуальних особистих інтересів і таким чином виконуються або можуть виконуватись установами (посадовими особами) тільки за заявою громадянина (фізичної або юридичної особи), бо держава без відповідної заяви не може знати, який громадянин має відповідні особисті інтереси. Те ж саме стосується послуг на комунальному рівні. У зв'язку з цим послуги, які державне (або комунальне) управління надає окремим особам, можуть ними оплачуватись. Однак із загального бюджету, тобто з коштів від податкових надходжень, вони не можуть оплачуватися державним коштом, бо йдеться про задоволення індивідуальних особистої волі громадян.

Аналізуючи вищенаведене, насамперед слід зауважити, що поняття правлінських послуг досить неточне та розмите. Про які управлінські послуги йдеться? Спочатку треба принципово визначитись, що держава надає громадянам (фізичним або юридичним особам) не тільки послуги, під час чого вона перевіряє дотримання норм у разі спорудження нової будівлі, а й гроші, наприклад, у вигляді фінансової допомоги соціально незахищеним особам (сім'ям) або речові предмети (постачання води з комунального водоводу або газу, електричної енергії тощо). Існують також комбінації таких послуг, наприклад, видача закордонного паспорта є поєднанням речової послуги (паспортна книжка) та послуги управлінської (видача та виготовлення паспорта).

Однак, незважаючи на дискусії щодо поняття, все ж важливішим є розуміння його змісту, і хоча саме поняття, принаймні «управлінські послуги», вже використовується в політико-правовому обігу України, наприклад, в актах глави держави, присвячених адміністративній реформі, проте його визначення ніде не дається. За основу необхідно взяти поняття «державні послуги», що визначається в Законі України «Про оподаткування прибутку підприємств» як «будь-які платні послуги, обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів». До терміну «державні послуги» не включаються податки, збори (обов'язкові платежі), визначені Законом України «Про систему оподаткування».

При цьому необхідно зробити декілька застережень. По-перше, Закон стосується фінансових правовідносин, тому в ньому зроблено акцент на платності. Безумовно, державні послуги загалом та управлінські зокрема можуть бути і безоплатними. По-друге, поняття «державні послуги» ширше, ніж(А«управлінські послуги», оскільки, крім останніх, воно включає послуги, які надаються державними установами й організаціями (освітні, медичні послуги тощо).