. У цьому сенсі, як зазначає і. Б. Коліушко, було б коректно розрізняти категорії «державних» та «муніципальних» послуг залежно від джерела фінансування суб'єктів, що надають такі послуги. В свою чергу державні та муніципальні послуги разом можна назвати «публічними послугами». Управлінські послуги являють собою частину публічних, які надаються органами державної влади, насамперед виконавчої, та органами місцевого самоврядування [24, 78].

Існує точка зору, що вся діяльність органів влади, в тому числі у втручальних провадженнях, є послугами, оскільки здійснюються на благо суспільства. В такому разі стверджується, що «управлінські послуги» -- це не правова категорія, а політична чи ідеологічна, і жодного юридичного змісту вона не має. На нашу думку, такий висновок грунтується на ототожненні понять «служіння» та «послуги», і в такому разі дійсно можна вважати, що навіть накладення адміністративного стягнення часто здійснюється для захисту прав та інтересів тієї особи, яка притягається до відповідальності.

Однак, крім ідеологічного значення, важливість якого вже зазначалася, необхідно враховувати і потреби практики, що зумовлюють необхідність правового опрацювання проблематики управлінських послуг. По-перше, термін "Послуги» в публічному праві вже зустрічається. Крім Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств», доцільно пам'ятати про затверджувані Кабінетом Міністрів переліки платних послуг, що надаються окремими органами виконавчої влади, хоча останні переважно є звичайною господарською діяльністю і, очевидно, виникли внаслідок теоретичної неопрацьованості проблематики публічних послуг. По-друге, саме чітке виокремлення правової категорії управлінських послуг дозволяє вирішувати питання запровадження елементів госпрозрахунку в діяльності органів виконавчої влади, які ці послуги надають. По-третє, розуміння юридичного змісту такого явища, як управлінські послуги, дозволяє уніфіковано регулювати відповідні відносини та впроваджувати нові організаційні форми надання управлінських послуг створювати так звані «універсами послуг».

Звідси можна виділити наступні ознаки управлінських послуг:

1) управлінські послуги надаються за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб;

2) необхідність і відповідно можливість отримання конкретної управлінської послуги безпосередньо передбачена законом;

3) закон наділяє повноваженнями по наданню кожної управлінської послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування;

4) для отримання управлінських послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, визначені законом;

5) управлінська послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому зазначений його адресат («споживач такої послуги») [20, 297].

Отже, першою ознакою управлінських послуг є формальна ініціатива фізичної або юридичної особи незалежно від самої форми заяви особи (усна або письмова) та порядку її отримання органом влади. При цьому не має значення чи всі особи зобов'язані звертатися за даною послугою, як наприклад за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі категорії суб'єктів права, як у випадку з отриманням якоїсь ліцензії.

По-друге, надання управлінської послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку її надання. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії на її користь може розглядатися як адміністративна послуга лише тоді, коли вона ґрунтується на нормах законодавства. Не можна вимагати від органу влади надати управлінську послугу, якщо вона не передбачена законом. У цьому випадку можна лише просити щось зробити, але таке звернення має іншу правову природу.

За загальним правилом, за конкретною управлінською послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути адресовані ширшому колу суб'єктів, у тому числі політичним органам (Президенту, Верховній Раді чи Кабінету Міністрів),,які в разі підтримання політичної доцільності конкретного звернення можуть переадресувати його компетентному органу влади.

Отримати управлінську послугу можна лише за умови дотримання встановлених законом вимог. І немає різниці з точки зору процедури, чи особа не виконає певні вимоги, необхідні для отримання загальногромадянського паспорта, чи для реєстрації її як суб'єкта підприємницької діяльності, -- результат буде однаковий: відмова органу надати послугу.

Якщо ж процес надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України розглядати комплексно, то варто зазначити, що вони можуть надаватись не лише за ініціативою громадян, а й органів публічної влади. При цьому в умовах ринкових перетворень і впровадження демократичних засад державного управління невирішеними на сьогодні запишаються такі складові загальної проблеми, як забезпечення належного рівня правового регулювання адміністративно-процедурних відносин, що виникають за ініціативою державних органів, удосконалення порядку адміністративного й судового оскарження процесів надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади, що визначається як ефективний механізм захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб, громадських формувань.

Специфікою управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України є те, що їх не може надати інший суб'єкт, крім відповідного органу влади чи самоврядування, тобто у громадян та юридичних осіб немає права вибору, вони можуть звернутися тільки до чітко визначеного суб'єкта. Саме тому надзвичайно важливим є закріплення процедур звернення за тією чи іншою послугою, термінів її надання, розміру та порядку оплати, вирішення конфліктних ситуацій тощо.

Пояснити таку ситуацію можна тим, що місцеві органи виконавчої влади є найбільш наближеними до населення, а їх діяльність безпосередньо стосується різноманітних проблем жителів певної адміністративно-територіальної одиниці і, як правило, видається останнім більш зрозумілою, ніж діяльність представників вищих органів виконавчої влади. При цьому інтервал між прийнятими рішеннями і їх виконанням на місцевому рівні значно коротший, ніж на загальнодержавному, і, як наслідок, результати частіше усього бувають більш суттєві для місцевих жителів.

Одночасно слід чітко відмежувати управлінські послуги населенню органами виконавчої влади України від цивільно-правових угод, які також можуть укладати суб'єкти публічної влади. Основним критерієм відмінності тут може бути право вибору - в цивільних правовідносинах такий вибір можливий, управлінські ж послуги надаються чітко визначеними суб'єктами виконавчої влади або місцевого самоврядування. Офіційний проект Адміністративно- процедурного кодексу України на сьогодні акцентував увагу на тому, що послуга - це результат діяльності адміністративного органу, що здійснюється за заявою фізичної або юридичної особи щодо юридичного оформлення умов реалізації її прав, свобод та законних інтересів.

Тому основними ознаками таких послуг варто визначити:

- надання їх за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб;

- необхідність, можливість отримання конкретної управлінської послуги безпосередньо передбачена законом;

- закон наділяє повноваженнями з надання кожної управлінської послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування;

- для їх отримання фізичним або юридичним особам необхідно виконати певні визначені законом вимоги; управлінська послуга конкретизується в індивідуальному акті [20, 299].

Таким чином, управлінські послуги являють собою передбачену законом розпорядчу діяльність управлінських органів (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їх прав, свобод та законних інтересів.

адміністративний послуга державний регулювання

3. Міжнародний досвід та нормативно-правове регулювання адміністративних послуг

Надання управлінських (адміністративних) послуг (далі -- послуг) є новим інститутом державного управління в Україні. Нині в нашій державі відсутня єдина точка зору як щодо визначення самого терміну, так і його змістовного наповнення. За таких умов винятково важливе значення має вивчення зарубіжного досвіду з досліджуваних проблем.

Ініціативи щодо поліпшення якості послуг висуваються урядами країн Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), зокрема Австрії, Великобританії, Бельгії, Греції, Данії, Ірландії, Ісландії, Іспанії, Італії, Канади, Люксембургу, Нідерландів, Німеччини, Норвегії, Португалії, СІЛА, Франції, Швеції, Швейцарії, Туреччини, Японії, Фінляндії, Австралії, Нової Зеландії, Мексики, Чеської Республіки. В цих країнах існує думка, що поліпшення якості послуг змінює уявлення громадськості про державну службу, спосіб взаємодії державних службовців з громадськістю, спосіб організації державної служби.

Майже всі країни -- члени ОЕСР проводять значну роботу в даному напрямі. В деяких країнах були розроблені спеціальні документи, які містять конкретні та найбільш помітні ініціативи чи пропозиції реформ в якості послуг. До них належать: Хартія прав споживачів державних послуг (Бельгія, 1992); Хартія прав громадян (Великобританія, 1992); Нагляд за дотриманням якості (Іспанія, 1992); Ініціатива стандартів якості (Канада, 1992); Хартія дотримання якості при наданні державних послуг (Португалія, 1993); Хартія державних послуг (Франція, 1992) [18, 216].

Зосередження уваги на якості послуг -- складова загального спрямування реформ державного управління, що проводяться країнами -- членами ОЕСР, основна мета яких полягає у поліпшенні реагування організацій державного сектора на потреби громадськості, зокрема шляхом акцентування на кінцевих результатах їх діяльності.

Якість у контексті надання послуг складається з кількох компонентів (наприклад, своєчасність, точність, доступність та відповідність, визначення яких наведені нижче), що відбивають цінності надання послуг і як складову цього - зв'язок між постачальником та клієнтом. Так, у публікації Служби державного управління ОЕСР 1987 р. «Управління як надання послуг: громадськість як клієнт» визначаються наступні компоненти надання послуг як процесу реагування на потреби громадськості.

1. Відкритість -- клієнти повинні знати, яким чином здійснюється держав не управління, які чинники обмежують діяльність державних службовців, хто за що несе відповідальність і як можна виправити ситуацію у випадку неправильних дій.

2. Залучення клієнтів -- клієнтам не подобається, коли до них ставляться як до пасивних реципієнтів того, що пропонується їм органами влади. В багатьох випадках участь клієнтів обов'язкова, наприклад, при виконанні органа ми влади такої функції, як збір податків.

3. Задоволення потреб клієнтів -- при можливості клієнтам повинні пропонуватися послуги, які відповідають конкретній ситуації.

4. Доступність -- клієнти повинні мати легкий доступ до органів влади в зручний час і їм повинна надаватися інформація простою і зрозумілою мовою. Прикладом того, як полегшити контакт громадськості з державними служба ми і зробити його менш затратним у часі, є розміщення кількох урядових служб в одному приміщенні.

Наведені визначення залишаються в силі, хоча для сучасного етапу реформи системи державного управління в Україні їх можна сформулювати таким чином:

-клієнтів залучають до участі в прийнятті рішень або з ними консультуються щодо того, який рівень та вид послуг слід надавати;

- їх інформують про рівень та вид послуг, які надаватимугься; вони мають підстави очікувати одержання цього рівня послуг;

- вони мають право на подання скарги й отримання відшкодування, як що не забезпечується надання належного рівня послуг;