4. Види нормотворчості Правотворчість може бути класифікована за різними критеріями. Наприклад, залежно від способу встановлення правових норм розрізняються три способи правотворчості: 1) безпосередня діяльність уповноважених державних органів; 2) санкціонування державними органами норм, що склалися незалежно від них у вигляді правового звичаю або вироблені недержавними організаціями (наприклад, кооперативами, громадськими організаціями); 3) безпосередня правотворчість народу, проведена у формі всенародного голосування (референдуму) Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. - М.: НОРМА - ИНФРА, 1999.- С. 285.. За юридичною силою та суб'єктами можна виділити п'ять основних видів правотворчості: законотворчість, підзаконна правотворчість, локальна нормотворчість місцевого самоврядування (муніципальне право), пряма безпосередня правотворчість, договірна нормотворчість Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. М. - 2001. - С.227. Серед усіх видів правотворчості виділяється законотворчість, що зумовлено найвищою юридичною силою нормативно-правових актів, які ухвалюються таким шляхом. Законотворчість - це діяльність з підготовки, обговорення і прийняття законів. Закон - нормативно-правовий акт найвищої юридичної сили, відрізняється певною стабільністю, покликаний регулювати найважливіші суспільні відносини, прийнятий вищим представницьким органом законодавчої влади (парламентом) в особливому процедурному порядку. Законом регулюються питання, що мають найважливіше державне значення: питання конституційного ладу; принципи організації, порядок формування і діяльності вищих і місцевих органів державної влади і самоврядування; основні права, свободи і обов'язки громадян, гарантії їх забезпечення; основні умови створення і діяльності суспільних і політичних організацій; рішення питань прийняття і зміни бюджету; оподатковування; встановлення основних положень регулювання економіки; основні питання оборони, міжнародних відносин тощо. Пряма нормотворчість полягає у встановленні, а також зміні або скасуванні правових норм. Оскільки право - офіційна форма регулювання відносин, організаційне оформлення прямої правотворчості, як уявляється, є її неодмінною ознакою. Розуміння прямої правотворчості як організаційно-правової форми діяльності колективних суб'єктів безпосереднього народовладдя важливе для визначення місця, яке вона посідає у процесі створення права. Якщо пряма правотворчість полягає в особливих організаційних формах діяльності, то звідси випливає: інші види діяльності, що перебувають за межами офіційно встановлених форм, як би тісно вони не були пов'язані, не можуть вважатися складовою частиною чи елементом прямої правотворчості. У демократичному суспільстві формування і реалізація волі населення у правових актах, що створюються в результаті прямого правотворчого процесу, повинні мати справді демократичну основу, що забезпечується безпосередньою участю громадян у розробці та прийнятті актів. Кожний громадянин, висловлюючи свою волю, має право брати участь у цьому процесі у складі певного колективу як: - громадянин (виборець) при проведенні всеукраїнського або місцевого референдуму; - член територіальної громади; - член об'єднання громадян, трудового колективу; - учасник зборів (за місцем роботи, проживання); - член спеціально утворюваних для розробки актів комісій; - спеціаліст, учений, консультант із тих чи інших правових питань та ін. Рибалкін А.О. Референдум як форма безпосередньої нормотворчості народу України // Народне волевиявлення в Україні: історія і сучасність. Тези доповідей науково-практичної конференції, 5 квітня 2000р., м. Запоріжжя. - Запоріжжя, 2000.- С. 45-46. Участь громадян у прямому правотворчому процесі може знаходити свій прояв на всіх його стадіях: виявленні ініціативи прийняття правових актів, обговоренні та узгодженні проектів, прийнятті актів. Правотворчість вищих представницьких органів. Головним і найбільш розповсюдженим видом правотворчості є створення законів парламентом. Ст. 75 Конституції України визначає, що Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні, тобто лише парламент України має повноваження приймати закони, які є актами вищої юридичної сили і яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів, що є підзаконними Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. М. - 2001. - С.227. Підзаконна нормотворчість. Акти підзаконної нормотворчості необхідні для забезпечення застосування закону. До суб'єктів підзаконної нормотворчості належать: президент, уряд, міністерства, комітети, відомства, державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, суб'єкти безпосередньої демократії місцевого рівня та ін., які згідно із законом мають право на створення юридичних норм і нормативних актів. Основна причина існування такого виду нормотворчості полягає у складності питань, які повинні вирішуватись. Парламент не завжди достатньо компетентний, щоб приймати на свій розсуд складне технічне питання, що вимагає зусиль спеціалістів, а окрім цього, не всі складні питання сучасного суспільства повинні розглядатися парламентом. Зрозуміло, що підзаконна нормотворчість має як позитивні, так і негативні сторони. До позитивних відносять: оперативність, гнучкість і меншу формальність; компетентність відповідних органів, їх знання місцевих та інших умов, які збільшують ефективність прийнятого юридичного рішення. До негативних можна віднести закритість процесу прийняття правового рішення, складність огляду і застосування норм через велику кількість нормативних актів, відсутність контролю суспільства за правотворчою роботою бюрократії тощо Демин А.В. Теория государства и права: Курс лекций. М. - 2002. - С.165. 5. Поняття та стадії нормотворчого процесу

нормотворчість підзаконний акт суспільство

В юридичній науці переважає думка, згідно з якою правотворчий процес - це порядок здійснення юридично значущих дій, що процесуально оформлені, юридично опосередковані і носять офіційний характер, з підготовки, прийняття й опублікування нормативного акта Правознавство Навчальний посібник_ - За загальною редакцією В.Г. Гончаренка_ - К. - Український інформаційно-правовий центр. - 2002. - С. 35..

За науковими працями В.М. Горшеньова, І.Б. Шахова нормотворчий процес розглядається як один із видів юридичного процесу з притаманними останньому ознаками, що набувають конкретизації та специфічних рис в процесі створення, зміни або скасування правових норм Коростеи В.Проблеми правотворчості в Україні // Право України. - № 3. - 2004. - С. 32..

Це організаційно оформлена діяльність держави по зведенню в закон державної волі шляхом виявлення потреб у нормативно-правовому регулюванні суспільних відносин і створення відповідно до потреб нових правових норм, заміни і скасування чинних.

Будь-який процес, у тому числі правотворчий, проходить у певних формах і може бути розбитий на стадії (етапи). Говорячи про окрему стадію правотворчого процесу, визначимо її як самостійний етап процедурних дій з формування державної волі, організаційно відокремлений комплекс тісно пов'язаних між собою дій, що спрямовані на створення нормативно-правового акта.

Сукупність цих дій утворює те, що називають правотворчим процесом. Це технологія створення нормативних актів і доведення їх розпоряджень до адресатів. Сам правотворчий процес у силу його суспільно-політичного значення регулюється конституційними й іншими юридичними нормами.

У літературі зустрічається така послідовність стадій правотворчого процесу:

а) вивчення, аналіз суспільних явищ і процесів, виявлення потреби правової регламентації;

б) визначення виду органів, суб'єктів, правомочних приймати правові рішення, і виду правового акта;

в) ухвалення рішення про підготовку правового акта;

г) розробка концепції, ідеї, аналізу майбутнього акта;

ґ) підготовка проекту правового акта - розроблювачем, робочою групою, органом;

д) попередній розгляд проекту нормативно-правового акта;

е) розгляд проекту акта відповідним органом з дотриманням необхідних процедур;

ж) прийняття правового акта, його оформлення, підписання, опублікування, набуття юридичної чинності Кельман М.С., Мурашин О.Г. Загальна теорія держави і права: Підручник. - К.: Кондор, 2006. - С. 82..

На думку Рибалкіна А.О., стадії нормотворчого процесу було б доцільно розділити на два етапи: перший - підготовка проекту нормативно-правового акта, другий - надання йому юридичних властивостей та впровадження у систему права. Ці два етапи виділяють за різницею змісту стадій, які вони включають в себе, та суб'єктів, що вправі брати участь на певних стадіях створення нормативно-правового акта Рибалкін А.О. Стадії нормотворчого процесу в органах внутрішніх справ // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності.- Донецьк: ДІВС, 2001.- № 2.- С. 66-67..

Змістом першого етапу нормотворчого процесу є підготовка проекту нормативно-правового акта. Мета вважається досягнутою, коли проект розроблений. Змістом другого етапу є обговорення, зміна проекту, офіційне затвердження (прийняття) нормативно-правового акта, а метою - видання цього акта. Різняться між собою і суб'єкти означених етапів нормотворчого процесу. Якщо на етапі підготовки проекту можуть брати участь різноманітні органи, установи та організації, фахівці, громадяни, то другий етап - це виключно діяльність нормотворчого органу та осіб, котрі беруть участь у його роботі. Затвердження (прийняття акта) - прерогатива нормотворчого органу.

До етапу підготовки проекту нормативно-правового акта можна віднести такі стадії: а) прийняття рішення про необхідність розробки проекту; б) підготовка проекту; в) його обговорення та узгодження; г) доопрацювання проекту.

Другий етап складають стадії: а) внесення проекту до компетентного суб'єкта нормотворчості та розгляд проекту; в) прийняття нормативно-правового акта; г) офіційне доведення змісту прийнятого акта до відома адресатів.

Завершення відповідної стадії правотворчого процесу свідчить про те, що робота над створенням нормативного акта переходить на новий самостійний етап. На кожній новій стадії виникає нова якість майбутнього акта. Стадія правотворчого процесу завжди виступає етапом діяльності з підготовки і надання офіційного значення нормативному акта.

Правотворчий процес - це певний офіційний порядок здійснення юридично значущих дій. І він починається лише з того моменту, коли справа створення нормативного акта стає на правову основу, коли виникають правовідносини з приводу його підготовки та прийняття. Це обов'язок (можливість) підготувати, обговорити та погодити проект, внести його на розгляд правотворчого суб'єкта і його право розглянути проект та винести щодо нього відповідне рішення та обов'язок оприлюднити (опублікувати) прийнятий акт та ін. Правовідносини, що виникають при цьому носять як державно-правовий, так і адміністративно-правовий характер (наприклад, доручення підлеглому органу підготувати проект).