1. Основи управління та розвитку територій 1.1 Нормативно-правове забезпечення сфери благоустрою в Україні Вітчизняне законодавство щодо здійснення благоустрою населених пунктів, в більшості випадків, складається із норм, що містяться в різних нормативно-правових актах, що належать до таких галузей права, як земельне, екологічне, містобудівне, господарське, медичне, комунальне тощо. Частина законодавства регулює лише окремі аспекти здійснення благоустрою населених пунктів, що ускладнює застосування його на практиці. Спеціальним нормативно-правовим актом у зазначеній сфері є Закон України “Про благоустрій населених пунктів”. До набрання його чинності окремі питання, що досліджуються, регулювались переважно такими Законами України, як: “Про місцеві державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про основи містобудування”, “Про планування та забудову”, “Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст”, Земельним кодексом України та ін. Зазначені нормативно-правові акти спрямовані на регулювання діяльності щодо функціонально-територіального розвитку землекористування в населених пунктах. Однак більшість ізних не відбивають вимоги сьогодення [29]. Основним нормативно правовим актом, який визначає основні напрями державної політики щодо благоустрою населених пунктів та шляхи їх реалізації, є Концепція сталого розвитку населених пунктів, затверджена постановою Верховної Ради України у грудні 1999 року. Саме з у рахуванням відповідних положень був прийнятий Закон України “Про благоустрій населених пунктів” [5], який сприяв розробці нових і перегляду раніше прийнятих нормативно-правових актів (які частково регулювали відносин, пов'язані з використанням (розміщенням, утриманням) об'єктів благоустрою, таких як: зелені насадження вулично-дорожньої мережі, зовнішнього освітлення, місць загального користування та відпочинку, кладовищ, санітарної очистки тощо). Тому зазначений нормативно-правовий акт можна вважати основним у регулюванні здійснення благоустрою населених пунктів, так як він визначає правові й організаційні принципи діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів, що спрямовані на формування повноцінної життєвої середи в населених пунктах України. Закон має досить чітку структуру. Основними положеннями законопроекту є визначення термінів, суб'єктів та об`єктів, принципів діяльності, зміст регулювання, державного управління та повноважень владних органів, правовідносини користувачів об'єктів благоустрою, вулично-дорожньої мережі, озеленення, зовнішнього освітлення, санітарної очистки населених пунктів, благоустрою територій та кладовищ, державного і громадського контролю, встановлення відповідальності та вирішення спорів у сфері благоустрою населених пунктів. Натомість, у законі не визначено сферу дії регулюючих норм. Варто зазначити, що у законі (стаття 4) не визначені ступінь кореляції і межу розподілу регулювання із базовими законами України у цій сфері відносин: “Про місцеві державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про основи містобудування”, “Про планування і забудову”, Земельним кодексом України. Зокрема, у частині 3 статті 6 законопроекту було наведено, що дія Закону не поширюється на відносини щодо використання та охорони територій та об'єктів історико-культурного призначення, які регулюються відповідним законодавством, а у статті 15 до об'єктів у сфері благоустрою віднесені пам'ятки культурної та історичної спадщини тощо, що й залишилось у статті 2 чинного закону у вигляді “організації належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об'єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення”. Закону бракує, між іншим, норм, які визначають механізми державного регулювання, чітке окреслення процедури реалізації. Зокрема, у статті 25 передбачено проведення благоустрою території багатоквартирного житлового будинку, у разі його приватизації громадянами, співвласниками цього будинку, але не визначено відповідальних осіб при незавершеній приватизації. У статті 37 зазначено, що громадяни можуть на добровільних засадах здійснювати фінансування заходів з благоустрою території мікрорайону, кварталу, вулиці, де вони проживають, але реалії сьогодення приведуть до змушення мешканців до виконання цієї норми закону, незважаючи на фінансовий стан проживаючих у будинку. А положення щодо здійснення громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів громадськими інспекторами, що визначені у статті 41, які діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства, повертає нас до часів “народного контролю”. Не визначено зміст відповідальності підприємств, установ та організацій за здійснення затверджених органами місцевого самоврядування заходів із благоустрою, що задекларована у частині 4 статті 24 проекту. Проблемою номер один у більшості міст світу є питання тимчасового розміщення автотранспорту на вулицях, що безпосередньо впливає на екологічний стан мікрорайонів та відпочинок населення. У статті 16 передбачена заборона встановлювати технічні засоби організації дорожнього руху без погодження з органами Державтоінспекції МВС України та влаштовувати стоянки суден, катерів, інших моторизованих плавзасобів у межах території пляжів. Але закриття несанкціонованих стоянок автотранспорту і відповідальності за порушення вимог відповідних знаків дорожнього руху у законі не передбачено. Натомість, включені положення, що ніколи не будуть виконуватись - вигулювати домашніх тварин у не відведених для цього місцях, проводити миття автотранспортних засобів, навіть заборона самовільно висаджувати дерева, кущі тощо. Таким чином, Закон за формою є актом непрямої дії (рамкового типу), який в своїй основі закріплює загально визнанні положення, спрямовано на певне упорядкування вітчизняного законодавчого поля, але потребує доопрацювання. Реалізація завдань Закону потребує від Кабінету Міністрів України прийняття значної кількості підзаконних актів (додаток А). Враховуючи наявність значної кількості нормативно-правових актів, які регулюють відносини, що виникають при здійсненні благоустрою населених пунктів, проведення їх систематизації можна здійснити за видами таких відносин. Першу групу нормативно-правових актів складають ті, що визначають коло суб'єктів та їх повноваження у сфері благоустрою населених пунктів, це: Закон України “Про місцеві державні адміністрації”, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Закон України “Про органи самоорганізації населення”, Постанова Кабінету Міністрів України “Деякі питання Міністерства регіонального розвитку та будівництва”, Постанова КабінетуМіністрів України “Про затвердження Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України”, Указ Президента України “Про Міністерство охорони здоров'я”, Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Міністерство транспорту та зв'язку України”, Указ Президента “Питання Державної служби автомобільних доріг України”, Указ Президента “Про Положення про Державний комітет України з водного господарства” [34]. Однак аналіз зазначених нормативно-правових актів вказує на те, що більшість повноважень зазначених суб'єктів дублюється, що фактично створює умови для: - ігнорування виконання обов'язків окремими суб'єктами; - підвищеної «зацікавленості» одних суб'єктів до діяльності інших; - втручання в діяльність тих суб'єктів, що не входять до сфери їх впливу; - ухилення від виконання обов'язків окремими суб'єктами. Друга група нормативно-правових актів визначає вимоги щодо розміщення (експлуатації та утримання) об'єктів благоустрою населених пунктів. При чому вони можуть бути як загальні, так і спеціальні. До загальних в цій групі слід віднести: Закон України “Про Генеральну схему планування території України”, Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку визначення відновної вартості об'єктів благоустрою”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Методики визначення відновної вартості об'єктів благоустрою”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Положення про порядок конкурсного відбору підприємств з утримання об'єктів благоустрою населених пунктів”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Порядку про проведення ремонту та утримання об'єктів благоустрою населених пунктів”, Наказ Держжитлокомунгоспу України “Інструкція про порядок проведення ремонту та утримання об'єктів міського благоустрою” [34]. Спеціальні нормативно-правові акти закріплюють вимоги щодо розміщення (експлуатації та утримання) певних зазначених вище об'єктів. Зокрема, щодо зелених насаджень: Закон України “Про насіння та садивний матеріал”, Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах України”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Методики визначення відновної вартості зелених насаджень”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Положення про систему моніторингу зелених насаджень у містах і селищах міського типу України”. До спеціальних нормативно-правових актів відносно утримання та поводження з побутовими відходами слід віднести: Закон України “Про відходи”, Постанову Кабінету Міністрів України “Про впровадження системи збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації відходів як вторинної сировини”, Постанову Кабінету Міністрів України “Про затвердження Програми поводження із твердими побутовими відходами”, Постанову Кабінету Міністрів України “Про затвердження Правил надання послуг із вивезення побутових відходів”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Методичних рекомендацій з організації збирання, перевезення, перероблення та утилізації твердих побутових відходів” [34]. Зазначена група нормативно-правових актів є найбільшою в регулюванні відносин, що досліджуються. Проте норми такого законодавства регулюють відносини, пов'язані із розміщенням (експлуатацією, утриманням, використанням) лише окремої групи об'єкти благоустрою населених пунктів. Тоді, як Закон України “Про благоустрій населених пунктів” встановлює їх більшу кількість, що вказує на необхідність удосконалення чинного законодавства в цьому напряму. Третя група нормативно-правових актів спрямована на регулювання відносин, пов'язаних зі здійсненням контролю у сфері благоустрою населених пунктів. До них належать: Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження Примірного положення про інспекцію з благоустрою населених пунктів”, Наказ Міністерства житлово-комунального господарства “Про затвердження положення про громадський контроль у сфері благоустрою населених пунктів” [34]. Відповідне законодавство лише розпочало своє становлення, тому ефективність його застосування викликає сумнів. З огляду на те, що повноваження суб'єктів при здійсненні контролю у сфері благоустрою не дають можливість належним чином впливати на поведінку суб'єктів, що порушують законодавство. У зв'язку з цим постає питання про необхідність додаткової розробки законодавства в такому напряму. Умови щодо здійснення благоустрою населених пунктів, встановлюються в законодавстві, які складають четверту групу.