Згідно з Протоколом № 4 до Конвенції про захист прав людини та основних свобод від 16 вересня 1963 (ETS № 46), жодна особа не може бути позбавлена права в'їжджати на територію держави, громадянином якої вона є (пункт 2 статті 3). Формулювання статті ясно вказує, що її мета - захист права громадянина повернутися і бути допущеним на територію власної країни. У коментарях до Конвенції зазначається, що держава не може позбавити особу громадянства, щоб мати можливість відмовити в праві доступу на свою територію [8]. Разом з тим залишається відкритим питання, чи можуть положення статті трактуватися більш широко і поширюватися на тих осіб, які не є громадянами, але встановили тісні зв'язки з цією країною, якщо ці особи з тих чи інших причин не мають громадянства або не можуть повернутися в країну свого громадянства.

Дана проблематика не виносилась на розгляд Європейської Комісії та Європейського суду з прав людини. Судді лише одного разу розглядали право громадянина повернутися у власну країну в контексті обмеження права на виїзд у зв'язку з вилученням паспорта за кордоном в якості запобіжного заходу у кримінальній справі [5, C.671].

Слід зазначити, що в інших конвенціях Ради Європи передбачаються певні зобов'язання держав-учасниць та відносно іноземців, що проживають на території країни.

Згідно Європейської угоди про скасування віз для біженців від 20 квітня 1959 (ETS №31) [4, С.121-123], дані особи, що проживають на законних підставах на території однієї з договірних сторін, звільняються на умовах взаємності від необхідності отримання віз для в'їзду на територію або виїзду з території іншої сторони, якщо вони володіють дійсними проїзними документами, виданими владою держави проживання, і термін їх перебування на території іншої договірної сторони не перевищує три місяці (стаття 1). При цьому біженці, які прибули на територію іншої договірної сторони відповідно до угоди, мають бути безперешкодно допущені на територію країни, влада якої видала їм проїзні документи (стаття 5).

3. Підстави обмеження свободи пересування в практиці Європейського суду з прав людини

Обмеження свободи пересування і вибору місця проживання всередині країни передбачаються в пунктах 3 і 4 статті 2 Протоколу № 4. Відповідно до тлумачення Європейського суду з прав людини, на них поширюються ті ж стандарти, що і відносно обмежень, закріплених у статтях 8 - 11 Конвенції про захист прав людини та основних свобод від 4 листопада 1950 року (СЕД № 5).

Насамперед обмеження мають бути пропорційними, тобто вони повинні відповідати переслідуваній в законі цілі, бути обгрунтованими і необхідними в демократичному суспільстві. Принцип пропорційності, що є невід'ємним інструментом досягнення балансу між інтересами суспільства і вимогою захисту індивідуальних прав, часто застосовується Європейським судом (далі - Судом) та Комісією з прав людини для перевірки законності оспорюваних обмежень. Так, Європейська Комісія в справі Чанчіміно проти Італії прийшла до висновку, що припис щодо проживання в невеликому містечку під контролем поліції, чинний стосовно особи, підозрюваного у приналежності до мафії, відповідає пункту 3 статті 2 Протоколу № 4. Обмеження є пропорційними з урахуванням тієї небезпеки, яку представляє організована злочинність для громадського порядку, і важливості запобігання порушень [12].

Допустимі обмеження не можуть виходити за рамки цілей, передбачених у пункті 3 статті 2 Протоколу № 4, тобто вони можуть здійснюватися тільки в інтересах державної безпеки або громадського спокою, для підтримки громадського порядку, запобігання злочинам, охорони здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Так, Суд визнав, що припис щодо регулярного відмічання в поліції особи, стосовно якої порушено кримінальну справу, відповідає зазначеній у статті меті, хоча і обмежує право на свободу пересування [11]. Згідно з пунктом 4 статті 2 Протоколу № 4, введення обмежень в певних районах також повинно бути обгрунтовано публічним інтересом в демократичному суспільстві і здійснюватися відповідно до закону. Матеріали пояснювальної доповіді до Протоколу [7] показують, що дане обмеження планувалося вводити в таких ситуаціях, коли неможливо абсолютно чітко встановити, чи порушені інтереси громадського порядку. У коментарях до Конвенції підкреслюється, що більшість членів Комітету експертів було проти того, щоб інтереси "економічного добробуту" передбачалися в якості підстав для обмежень, проте обране формулювання - "публічний інтерес в демократичному суспільстві" - є настільки широким, що не виключає введення обмежень в інтересах економічного благоустрою [5, С.670].

У Протоколі № 4 визначається спосіб регламентації обмежень: вони повинні бути "передбачені законом" (пункт 3 статті 2) або "введені відповідно до закону" (пункт 4 статті 2). Суд прийшов до висновку, що обидва положення, незважаючи на їх удавану відмінність, повинні розглядатися однаково. Як мінімум, держава повинна вказати на конкретний правовий акт або норму, відповідно до яких введені вказані обмеження. Це може бути закон, підзаконний акт, норма прецедентного або загального права. Дане положення має бути прийняте і вступити в дію в установленому порядку, а передбачене у ньому обмеження не повинно бути довільним, тобто воно повинно бути "необхідним у демократичному суспільстві". Крім того, норма повинна бути сформульована досить чітко для того, щоб будь-яка особа могла будувати свою поведінку відповідним чином.

Справи, які було нами розглянуто, стосувалися переважно конкретних обмежень свободи пересування і вибору місця проживання. У більшості випадків Суд не знаходив порушень даної свободи. Оскаржувані обмеження стосувалися, зокрема, заборони переїжджати для осіб, оголошених банкрутами, звільнених під заставу до суду або підозрюваних у причетності до організованих злочинних угруповань. В одній із справ законним була визнана заборона особі, яка активно бере участь у кампанії проти абортів, наближатися ближче ніж на 250 м до клініки.

У тих випадках, коли обмеження свободи пересування надмірно суворі, на них можуть поширюватися положення статті 5 Конвенції (право на свободу та особисту недоторканність). Так, Суд розглядав судовий наказ про проживання особи, підозрюваного в причетності до мафії, на невеликому малонаселеному острівці саме в контексті статті 5. Заявник не перебував в ув'язненні у звичайному розумінні цього слова, його родині було дозволено проживати разом з ним, проте він не міг залишати певну ділянку острова, де проживали всі підозрювані в приналежності до мафії, і перебував під постійним поліцейським контролем. Суд зазначив, що "різниця між позбавленням і обмеженням свободи визначається ступенем або інтенсивністю обмеження, а не його природою або типом" [13]. Разом з тим необхідність мати при собі документ, що засвідчує особу, і пред'являти його на вимогу поліції не була визнана порушенням статті 2 Протоколу № 4 [14].

У певних випадках може постати питання і про порушення права на повагу до приватного і сімейного життя, в першу чергу недоторканності житла, у зв'язку з обмеженням свободи вибору місця проживання. Дві скарги проти Об'єднаного Королівства стосувалися проживання на острові Гернсі. У 1970 році на острові були введені обмеження на проживання в "недорогих" будинках і спеціальні дозволи - ліцензії на проживання у зв'язку з браком житла. Ці обмеження не поширювалися на тих, хто жив на острові до 1957 року, на їх подружжя та дітей. У справі Уіггінс [15] заявнику було дозволено проживати в одній із секцій будинку, що належить йому на підставі права власності, після розірвання шлюбу з уродженкою острова за умови, що дві інші секції будуть здаватися особам, які мають ліцензії на проживання, за встановленими тарифами. Європейська Комісія з прав людини не знайшла в даній справі порушення права на недоторканність житла, передбаченого у статті 8 Конвенції, оскільки обмеження були викликані необхідними заходами, пов'язаними із збереженням економічного добробуту острова і захистом прав і свобод інших осіб.

В іншій справі пристарілій парі було відмовлено в отриманні дозволу на тимчасове проживання в будинку, що належить їм на підставі права власності. Суд визнав, що переслідувана урядом мета була законною виходячи з невеликих розмірів острова, числа жителів і гострої нестачі житла. Відповідно, вимоги законодавства про отримання дозволів та про надання переваг особам, які мають "тісні зв'язки з островом", при їх видачі не суперечили праву на недоторканність житла. Разом з тим рішення було визнано невідповідним і порушує положення статті. Суд визнав, що наслідки даного рішення були занадто важкими для заявників, у яких не було іншого житла і які протягом 18 років здавали свій будинок за встановленими адміністрацією розцінками [16].

Також визначаючи сферу застосування статті 2 Протоколу № 4, Європейський суд з прав людини приділив особливу увагу її формулюванню, вказуючи, що свобода пересування гарантується тільки тим, хто "на законних підставах перебуває на території держави". Законність перебування особи на території держави повністю визначається національним правом.

Першим очевидним питанням при розгляді скарги за статтею 2 Протоколу № 4 є питання про те, що є обмеженням свободи пересування. Тільки після того, як Суд встановить, що мало місце обмеження свободи пересування, він продовжить розгляд питання про те, чи було обмеження виправданим. Найбільш частим випадком обмеження свободи пересування особи є обмеження, які застосовуються владою в рамках кримінального розгляду в якості гарантії явки особи на судове засідання або в якості покарання.

Схожі обмеження розглядалися Судом і в контексті інших розглядів, таких як спори про батьківські права, що стосуються заборони малолітнім дітям залишати країну, або в контексті процедур банкрутства (постанова у справі "Луордо проти Італії") [17]. Тут можна навести кілька прикладів з прецедентної практики Суду, в яких Суд постановив, що мало місце обмеження на свободу пересування.

Суд постановив, що обмеження свободи пересування мало місце у випадку, коли заявник був зобов'язаний не залишати місце свого проживання і міг пересуватися тільки в межах відповідного міста, і йому було заборонено змінювати своє місце проживання або залишати місто без дозволу органів кримінального переслідування (постанову по справі "Хаджібейлі проти Азербайджану") [18].

Іншим аналогічним прикладом є справа, в якій заявника помістили під спеціальний поліцейський нагляд на період одного року, в рамках якого, серед іншого, він був зобов'язаний не змінювати місця проживання; не залишати будинок, не інформуючи при цьому влади, відповідальної за здійснення нагляду; повертатися додому не пізніше 8 години вечора влітку і 6 годині вечора взимку і не залишати будинок до 7 години ранку, за винятком випадків наявності обґрунтованих причин для цього і, в кожному разі, тільки після повідомлення здійснюючих за ним нагляд органів; не відвідувати бари або громадські збори; відзначатися на відповідній поліцейській дільниці по неділях між 9 годиною ранку і 12 годиною дня (постанова у справі "Віто Санті Санторо проти Італії") [19].