Процесуальним засобом порушення адміністративної справи є позов, тобто звернення заінтересованої або іншої уповноваженої на те особи до суду з проханням про розгляд спору і захист суб'єктивних прав (ЦПП с. 215).  Ряд вчених дотримуються думки про існування двох самостійних понять позову (А 15, с. 81см. 9). У процесуальному значенні під позовом розуміється звернена до суду вимога про захист порушеного чи оскарженого права або законного інтересу. В матеріально-правовому значенні під позовом розуміється звернена через суд матеріально-правова вимога позивача до відповідача (А 15, с. 81 см. 4). Але більшість учених вважають, що позов - єдине поняття, що включає в себе матеріальну та процесуальну сторони (А 15, с. 81 см. 10).

Особа, яка вважає, що її права, свободи чи законні інтереси в сфері публічно-правових відносин порушені, має право звернутись до адміністративного суду. Формою такого звернення є письмова позовна заява особисто подана позивачем або його представником, чи надіслана поштою.

В наукових працях нема єдності щодо зовнішнього виразу волевиявлення осіб, що звертаються до суду. Так, крім вже зазначеного позову, як форми звернення, деякі автори зазначають ще такі, як  скарга та заява. Прибічники позову зазначають, що він дозволить, на відміну від скарги, прирівняти в правах та взаємній відповідальності державні органи та громадян. (Картузова І., Осадчий А. До проблеми позову в адміністративному процесі. // Право України. - 2003. - № 7. - с. 82; А 16, с. 53). А термін "скарга" навпаки, вказує на нерівність того хто скаржиться, і того, на кого скаржаться. Крім того, скарга не дасть можливості уніфікувати форму звернення до суду і для суб'єктів владних повноважень (ЦППР с. 64). Осокіна Г.Л. визначає адміністративний позов як вимогу про захист встановленого порядку, прав, свобод громадян, організацій та держави в сфері публічних (адміністративно-правових) відносин (Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). М. 2000. с. 46-47). В підтримку такої позиції виступає Попова Ю.А., на думку якої, адміністративний позов це процесуальна вимога до суду про перевірку законності актів, рішень, дій, що порушують законні права та інтереси суб'єкта звернення  (Попова Ю.А. Административный иск и процессуальная форма его разрешения //в сб. Система гражданской юрисдикции в конце Х1Х века: современное состояние и перспективы развития. - Екатеринбург. - 2000. - ст. 440-447). Більшість авторів визначають адміністративний позов як виражену у процесуальній формі вимогу позивача до відповідача, звернену через адміністративний суд, з метою вирішення адміністративно-правового спору, який виникає у зв'язку з необхідністю визнання неправомірним рішення, дії чи бездіяльність суб'єкту владних повноважень (А 15, с.83; А 16, с. 53).

Але не всі автори дотримуються думки про універсальність інституту позовного провадження та доцільність його застосування в  адміністративному судочинстві. Деякі пов'язують позов лише з приватноправовими вимогами через те, що він традиційно використовується в ЦПК та ГПК України (САП с. 262). Педько Ю.С. рушійним елементом судового адміністративного процесу називає все ж таки скаргу (Педько, с. 134). Бородін І. зазначає, що оскільки адміністративному праву властивий імперативний метод регулювання суспільних відносин, то в такій системі захисту прав громадян позов не можливий, а має місце скарга, тобто звернення, в якому є прохання про скасування незаконно винесеного адміністративного рішення, що порушило права та законні інтереси окремої особи (А 19, с. 16). Хаманєва Н.Ю. підтримує думку про те, що формою звернення громадянина як підстави виникнення адміністративно-правового спору є скарга, що являє собою реакцію особи на порушення її прав та свобод у сфері державного управління (А 22, с.31). Деякі автори визначають формальний  характер різниці між термінами "скарга" та "позов"(А 23 с.25 ; Х 25 с. 113). Боннер А.Т. вважає, що сторонами процесу стають як орган державного управління, що бере участь за скаргою, так і громадянин; хоча засіб відкриття провадження можна назвати позовом або адміністративним позовом (Х 25, с. 113, см. 43). Адміністративний позов майже всюди виріс з відомчої скарги, в деяких державах ще зберігає риси останньої, але по суті він являє собою позов про захист суб'єктивних  публічних прав громадян (Х 25, с. 113, см. 46)

 Куйбіда Р. вважає, що в порівнянні зі скаргою вживання терміну "заява" є кроком вперед, (думка автора висловлена до прийняття Кодексу адміністративного судочинства України)але все ж таки більш оптимальним й не таким штучним на його думку є термін "позов" (А 13 с.4). Компромісним вважає вживання терміну "заява" І. Коліушко, оскільки він на його думку звучить більш нейтрально, ніж адміністративний позов, і позбавлений ідеологічного змісту (ЦППР, с. 64) та Стефанюк В.С., який наголошує, що заява використовується як форма звернення до Європейського Суду з прав людини за захистом передбачених Конвенцією з прав людини і основних свобод прав і свободи людини від порушень з боку держав, що визнали юрисдикцію цього суду (серед них і Україна) (САП с. 262).

Процесуальним наслідком реалізації права на звернення до суду є відкриття провадження у справі та ухвалення судового рішення. При прийнятті адміністративного позову та вирішенні питання відкриття провадження у справі суд не вирішує питання матеріально-правового характеру. Навіть факт пропущення особою строку на оскарження не є підставою для відмови у відкритті провадження у адміністративній справі, й адміністративний позов має бути прийнятий до розгляду, хоча потім по справі буде ухвалена постанова про відмову в задоволенні адміністративного позову (ст. 100 Кодексу адміністративного судочинства України).

Право на звернення до суду за судовим захистом може бути реалізовано заінтересованою особою лише в разі додержання нею встановленого порядку звернення до суду за захистом, тобто в разі належного здійснення свого права. Провадження в адміністративній справі може бути відкрито судом, якщо для цього є всі необхідні умови.

Суддя при вирішенні питання про відкриття провадження по справі перевіряє наявність передумов: 

1) суб'єктивних (чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність);

2) об'єктивних, що поділяються на позитивні (чи підлягає позовна заява розгляду у порядку адміністративного судочинства і чи підсудна позовна заява даному адміністративному суду); та негативні (у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили: постанова суду чи ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, про закриття провадження у такій справі у зв`язку з відмовою позивача від адміністративного позову або примиренням сторін).

  Суд перевіряє дотримання правил підсудності, наявність дієздатності позивача, наявність у представника належним чином оформлених повноважень, відповідність адміністративного позову формі та змісту.

Питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує не пізніше наступного дня після надходження позовної заяви до адміністративного суду або закінчення строку, встановленого для усунення недоліків позовної заяви, у разі залишення позовної заяви без руху.

Кожна окрема стадія провадження повинна завершуватися окремим процесуальним документом (А 21, с. 50). Про відкриття провадження в адміністративній справі суддя постановляє ухвалу. В ухвалі суддя вирішує питання про одноособовий чи колегіальний судовий розгляд справи, а також призначає дату, час і місце попереднього судового засідання, якщо вважає його проведення необхідним.

Копія ухвали про відкриття провадження в адміністративній справі невідкладно надсилається особам, які беруть участь у справі, разом з інформацією про їхні процесуальні права і обов'язки. Відповідачам надсилаються також копії позовної заяви та доданих до неї документів (ст. 107 Кодексу  адміністративного судочинства України).

Кодекс  адміністративного судочинства України передбачає можливість залишення заяви без руху та надання строків на усунення недоліків. Так, ст. 108 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що якщо позовну заяву подано без додержання вимог ст. 106, то суд приймає ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі  зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення недоліків. Слід зазначити, що Кодекс  адміністративного судочинства України не відносить до підстав залишення позовної заяви без руху недодержання форми позовної заяви. Серед недоліків, в разі припущення яких суддя постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху слід зазначити недотримання вимог, що висуваються до позовної заяви. У позовній заяві повинно бути зазначено:

1) найменування адміністративного суду, до якого подається позовна заява;

2) ім'я (найменування) позивача, поштова адреса, номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є;

3) ім'я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі відомі;

4) зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги;

5) клопотання про звільнення від сплати судового збору, про звільнення від оплати правової допомоги і забезпечення надання правової допомоги, якщо відповідний орган відмовив у забезпеченні правової допомоги, про призначення судової експертизи, про витребування доказів, про виклик свідків тощо (у разі необхідності);

6) перелік документів та інших матеріалів, що додаються.

До заяви додаються її копії та копії всіх документів, що приєднуються до неї, відповідно до кількості відповідачів, документ про сплату судового збору, крім випадків, коли його не належить сплачувати. Позовна заява підписується позивачем або його представником із зазначенням дати її підписання. Якщо позовна заява подається представником, то у ній зазначається ім'я представника, його поштова адреса, номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є, а також довіреність чи інший документ, що стверджує повноваження представника. На підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, позивач зазначає докази, про які йому відомо і які можуть бути використані судом.

Якщо позивач не усунув зазначені судом в ухвалі про залишення позовної заяви без руху недоліки, то позовна заява повертається позивачеві. Крім цього, позовна заява повертається й у випадках, коли:

1. позивач до відкриття провадження в адміністративній справі подав заяву про її відкликання;
2. позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності;
3. позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не має повноважень на ведення справи;
4.  у провадженні цього чи іншого адміністративного суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав;
5. справа не підсудна даному адміністративному суду.

Ухвали про залишення позовної заяви без руху та про повернення позовної заяви можуть бути оскаржені особою, яка подала позовну заяву шляхом подання заяви про апеляційне оскарження протягом п'яти днів з дня проголошення ухвали або отримання копії ухвали, якщо ухвалу постановлено без виклику особи, яка її оскаржує. Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається протягом десяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження..

Суд відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо недодержані вимоги, встановлені законом, відсутня хоча б одна з передумов. Перелік підстав з яких суд відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі є вичерпним.

1. Заява не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства (спір не має публічно-правового характеру).