З метою більш повного дослідження функціонування місцевої міліції необхідно вивчити правові основи її формування й організаційної побудови. Аналіз окремих понять варто проводити на основі положень теорії управління в галузі правоохоронної діяльності про загальне трактування системи органів внутрішніх справ, яке являє собою складне ієрархічно побудоване системне утворення державно-правової природи, що виконує комплекс завдань з охорони правопорядку і веде боротьбу зі злочинністю в країні [195, с. 6; 58].

Загальна теорія систем визначає поняття "система" як стійку сукупність взаємозалежних, упорядкованих певним чином елементів, що утворюють цілісну єдність, компоненти якої взаємодіють один з одним, а також з навколишнім середовищем [211, с. 194; 113, с. 39].

Дослідження особливостей різних соціальних систем дозволяє розділяти їх за ступенем складності. Складні системи характеризуються масштабністю, розмаїтністю складових елементів, великою кількістю зв'язків між ними, ієрархічністю побудови тощо [211]. У загальному значенні під ними варто розуміти ієрархічні системи, утворені із сукупності самостійних підсистем, що функціонують з єдиною метою. Тут знаходить прояв філософське поняття єдності й тотожності цілого та частин. Ціле і частини не абсолютні, а відносні й можуть переходити, перетворюватися одне в одне. Ні система, ні підсистема не є завжди тільки цілим або частиною, а служать і тим, і іншим одночасно. Залежно від того, в якому зв'язку вони розглядаються, "ціле стає частиною більш загального і складного цілого, у яке воно входить, а частина стає цілим для тих частин, з яких вона сама утворена" [44, с. 19].

До складних систем зазвичай відносять великі соціальні утворення, у тому числі й галузі державного управління. Вони можуть бути названі організаційними, оскільки формуються свідомо й цілеспрямовано. Мета функціонування і внутрішня організація характеризують їхню специфіку. В умовах демократичних процесів ускладнюється мета організаційних систем як складових частин державного апарату.

Ускладнення цілей призводить, у свою чергу, до подальшого організаційного ускладнення систем. Звідси випливають проблеми організаційного характеру. Зміст цих проблем спрямований на те, щоб домогтися максимальної визначеності завдань усіх органів і структурних підрозділів системи, забезпечити контакт із зовнішнім середовищем у межах позначених сфер діяльності, досягти оптимального співвідношення, установити їхню питому вагу щодо загальних завдань і досягненні основної мети системи. Стосовно організації і функціонування органів внутрішніх справ, то ознаки складних організаційних систем виявляються дуже чітко, і їх правомірність не викликає сумнівів [199, с. 90].

Органи внутрішніх справ за своєю організаційною структурою складаються з неоднорідних взаємозалежних специфічних компонентів, які відрізняються якісною своєрідністю цілісного складного системного утворення. Вирішуючи завдання з боротьби зі злочинністю і охорони громадського порядку, Міністерство внутрішніх справ України виступає як система управління. Складність її організаційної побудови зумовлена, з одного боку, багатогранністю функцій, що виконуються у сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки міліцією, внутрішніми військами, з іншого боку - єдністю і цілісністю державної території, що перебуває в нерозривному взаємозв'язку, визначається внутрішньою єдністю як адміністративно-територіальна одиниця.

Побудову органів внутрішніх справ як складної організаційної системи можна розглядати як визначення пріоритетних напрямків і цілей, до яких відноситься:

- здійснення своїх повноважень на кожному рівні державного управління в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

- створення умов для здійснення єдиної стратегії і тактики боротьби зі злочинністю в масштабах усієї держави;

- поєднання загальнодержавних інтересів з інтересами національно-державних і адміністративно-територіальних одиниць у сфері охорони громадського порядку і безпеки;

- реалізація всіх функцій управління органами внутрішніх справ на основі чіткого визначення організаційної структури [211, с. 145];

- забезпечення необхідної координації і взаємодії служб і підрозділів внутрішніх справ згори донизу;

- визначення компетенції кожного підрозділу та служби внутрішніх справ та всієї системи в цілому.

Такий підхід до побудови Міністерства внутрішніх справ України як складної організаційної системи закріплений статтями 114, 116 Конституції України, Указом Президента України "Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України" від 17 жовтня 2000 року та доповненнями від 24 грудня 2001 року [17], Законом України "Про міліцію", "Про дорожній рух".

Система Міністерства внутрішніх справ України є галузевим органом виконавчої влади, поєднує безліч різноманітних складових частин, при цьому групи однорідних органів, які в неї входять утворюють відносно самостійні галузеві організаційні формування. Кожне з цих галузевих формувань, виступаючи підсистемою більшої системи, складається зі своїх галузевих, структурних підрозділів. Вони входять одна в іншу у визначеній послідовності, утворюючи організаційну структуру, засновану на розподілі функцій, сукупності посад і підрозділів, що забезпечують її цілісність, а також потребує взаєморозташуваня і упорядкованості всіх елементів. Тобто підсистема, що входить у Міністерство внутрішніх справ, маючи сукупність взаємозалежних, упорядкованих певним чином елементів, що утворюють цілісну єдність, кваліфікується як система. Досить точно це можна сформувати, спираючись на одну із системоутворюючих характерних ознак: кожна із систем є частиною системи вищого рівня [195, с. 40]. Таким чином, і законодавчо це закріплено, міліція входить у систему Міністерства внутрішніх справ України і є системою державних органів виконавчої влади [8].

Кожен елемент системи більш високого порядку у свою чергу також є системою. У цьому полягає одна з істотних закономірностей об'єктивної реальності систем. І це не є винятком для міліції України. Згідно зі статтею 7 Закону України "Про міліцію", система міліції поділяється на кримінальну міліцію, міліцію громадської безпеки, транспортну міліцію, міліцію охорони, спеціальну міліцію, ДАІ та судову міліцію. Вони у свою чергу, містять у собі сукупність елементів апаратів і підрозділів, утворюючи при цьому системи вказаних галузевих напрямків.

Організаційна побудова міліції, як і в цілому системи Міністерства внутрішніх справ, складалася поступово, уході розвитку суспільних відносин, і є сформованою, стійкою системою. Проведені реформи останніх років не порушили загальних принципів формування організаційних систем і основних структурних ланок. Все це може свідчити про те, що міліція - це не просто набір різних служб і підрозділів, а відносно стабільна система, що складається з визначеного комплексу функціональних елементів - блоків. Ці елементи-блоки поєднують підрозділи міліції за характером їхніх основних функцій на кримінальну міліцію і міліцію громадської безпеки [131, с. 16]. Варто зазначити, що, хоча Закон України "Про міліцію" розділив служби за виконанням основних завдань-функцій, є ще служби, які не входять в ці блоки. До них варто віднести слідчі апарати, служби матеріально-технічного забезпечення і загально допоміжні (кадрові, господарські і фінансові підрозділи, секретаріат, медичні служби та інші), служби штабу (штабний апарат, спецвідділ, інформаційно-обчислювальний центр). Усі вони в цілому є елементами підсистеми, керованої МВС України, ГУМВС України в Криму, м. Києві і Київській області, УМВС України в областях, м. Севастополі. А на рівні міськрайлінорганів входять у систему міліції територіальних органів.

Функції місцевої міліції (як і кримінальної міліції), складають зміст її організаційної і правоохоронної діяльності, і обумовлюють її структуру. Організаційна структура місцевої міліції містить у собі систему її апаратів, підрозділів, тобто їхню побудову згори донизу і внутрішню структуру окремого апарата і підрозділу.

Розглядаючи міліцію громадської безпеки, що являє собою своєрідне системне утворення, необхідно досліджувати наявність системоутворюючих ознак. Їх варто визначити як загальні чи універсальні, котрі характеризують усі види систем і є специфічними для визначеної галузі.

До загальних ознак, на думку деяких вчених, відносять [195, с. 39 - 40]:

 1) систему не слід розглядати лише як сумарне вираження, конгломерат будь-яких елементів. Ці елементи представляють собою щось ціле. А це своєрідний самостійний організм, у якому не можна змінювати розташування елементів, не порушуючи зв'язок між ними;

 2) кожна система має визначену якість, не властиву окремим її частинам, але яка випливає з їхніх властивостей;

 З) будь-яка система і її частини не можуть розглядатися ізольовано одна від іншої, розкриваючи філософське поняття єдність цілого і частин;

 4) зв'язки між складниками системи сильніші, ніж зв'язки системи в цілому, або її елементів з іншими системами. Тобто, взаємодіючи із середовищем, система виступає як щось єдине;

 5) кожна із систем є частиною системи більш високого рівня. Отже, не існує цілком ізольованих систем, вони об'єднані безліччю зв'язків з різними іншими системами. Система, підсистема не є тільки метою або частиною, а служить і тим, і іншим одночасно;

  6) незмінність систем. Маючи внутрішні протиріччя, системи піддаються і зовнішнім впливам. Тому будь-якій системі властиві періоди зародження і становлення, розвитку і розквіту, занепаду і загибелі. А отже, обов'язковою характеристикою системи виступає час, що визначає ще один аспект системності - історичний.

Зазначені ознаки є загальними для всіх систем. Вони досить широко досліджені, але кожна із соціальних систем володіє специфічними галузевими ознаками. Ці специфічні ознаки можна визначити для всієї системи Міністерства внутрішніх справ України. Однак це виходить за межі нашого дослідження, тому ми виділимо специфічні ознаки для її галузевої підсистеми - місцевої міліції. До специфічних ознак варто віднести:

- цілеспрямованість;

- наявність функцій;

- прагнення до самозбереження;

- інформаційність;

- ступінь відкритості;

- рівень керованості.

Місцева міліція - це система-організація, створена відповідно до структури суспільної діяльності і суспільних відносин у соціально-політичній сфері, виходячи з конкретних цілей. Чітке формування мети, цілеспрямованість є специфічними ознаками місцевої міліції. Обов'язковою умовою нормального функціонування будь-якої державної структури є чітке встановлення в нормативно-правовому порядку її діяльності [191, с. 10]. Ця думка цілком справедлива. Однак Законом України "Про міліцію", мета діяльності міліції в цілому, і місцевої міліції зокрема, однозначно не визначена. Законом і положенням визначені лише завдання, що ставляться перед міліцією. Більш того, у зазначених нормативно-правових актах слово "мета" взагалі не вживається.

Проте, зважаючи на неможливість існування системи без законодавчого визначення мети її створення і функціонування, необхідно визначити її місце і роль у системі Міністерства внутрішніх справ і органів державного управління, соціальне призначення і сутність, оскільки ціль - це те, до чого прагнуть, що необхідно досягнути, кінцевий результат [202, с. 121].