Дослідження даної проблеми, на нашу думку, буде неповним без аналізу муніципального управління в цій сфері.

Зі створенням у України органів місцевого самоврядування, в якомусь розумінні, близькому до сучасного, були Земські зборів у сільській місцевості і Міські думи в містах (друга половина XIX століття), відбулися важливі зміни в організаційно-правовій побудові поліції [149, с. 35-36, 144-146]. Існуюча до цього в сільській місцевості професійна поліція була гранично нечисленна, а поліцейські функції виконувалися, як зазначалося вище, виборними представниками населення в особі соцьких і десяцьких, що працювали безоплатно, у порядку несення натуральної повинності.

 Законодавство, що діяло в той час, не передбачало підпорядкування повітового поліцейського управління (міської поліції) веденню органів місцевого самоврядування (Міським Земським зборам і Міським думам). Більш того, не Земські зборів, не Міські думи не мали достатньої примусової влади, тому для проведення в життя своїх рішень вони змушені були звертатися до поліції, що структурно залишалася незалежної від представницьких органів і фактично була органом контролю за останніми, знаходячись у прямому підпорядкуванні губернаторів.

Витрати на утримання поліції в Росії покривалися в основному за рахунок міських доходів, земських і других зборів. При цьому лише невелика частина цих витрат фінансувалася з державної скарбниці. При необхідності підсилити поліцію в той чи іншій місцевості уряд в поточному році, у цільовому порядку, виділяло додаткові кошти, а на наступний рік, збільшувало розміри оподатковування. Некредитоспроможним містам (органам місцевого самоврядування) виявлялася щорічна допомога у виді допомоги [149, с.192].

У свою чергу, Земські зборів і Міські думи могли виходити з ініціативою про збільшення чисельності поліції на їхній території. У цих випадках вони перелічували необхідні причини Міністерству внутрішніх справ, а останнє приймало рішення про введення додаткових посад поліцейських.

Тим часом, ініціативи створення в Росії муніципальної поліції не знаходили належного розуміння і підтримки, через багатьох негативних наслідків такого кроку в умовах загострення соціально-політичної обстановки в країні. У Короткій пояснювальній записці до висновку міжвідомчої комісії під головуванням сенатора А.А. Макарова по перетворенню поліції імперії, у зв'язку з цим сказано, що "встановлення порядку, при якому засновувані громадськими самоврядуваннями кадри поліцейських чинів утворювали б самостійні одиниці і діяли б незалежно і паралельно з членами урядової поліції, створювало би двовладдя не тільки небажане, але і небезпечне. Воно внесло б у поліцейську службу начало партійності, нетерпимості і зробило б поліцію знаряддям місцевих інтересів, впливів і розбратів. При більш-менш значних потрясіннях "політичного ладу в житті держави муніципальна поліція могла б зробитися знаряддям різноманітних тимчасових політичних прагнень, і може бути, іноді звернулася в збройного ворога тих вищих державних інтересів, до забезпечення і захисту яких вона покликана, перш за все" [115].

Проблема формування муніципальних органів охорони громадського порядку в Україні останніх десятилітті XX століття стало однієї із самих актуальних і обговорюваних як серед фахівців в області організації і функціонування місцевого самоврядування, так і серед провідних співробітників органів внутрішніх справ.

Послідовне закріплення в нормативно-правових актах ідеї про створення муніципальних органів охорони громадського порядку на території муніципальних утворень, як відзначає А.А. Савостин [174, с.3] було обумовлено:

• особливостями перехідного періоду суспільства;
• необхідністю послідовного наділення місцевої міліції не тільки функцією по охороні громадського порядку, але і по здійсненню контролю за виконанням рішень органів влади та органів місцевого самоврядування, прийнятих у межах їхньої компетенції (у сферах екології, природоохорони, санітарії, землекористування, споживчого ринку та інших).

Не дивлячись на це, слід зазначити, що на сьогоднішній день відсутня чітко сформульована концепція організації і діяльності муніципальних органів охорони громадського порядку, створюваних органами місцевого самоврядування самостійно, підлеглих і підконтрольних їм, що приводить до появи різних моделей побудови муніципальних органів охорони громадського порядку.

Тим часом аналіз вітчизняного і закордонного досвіду функціонування муніципальних органів охорони громадського порядку, що маються на цей рахунок нормативних матеріалів дозволяє зробити висновок про доцільність розгляду теоретично можливих варіантів реалізації створення місцевої міліції:

• Повна передача в підпорядкування (у ведення) органам самоврядування підрозділів міліції громадської безпеки органів внутрішніх справ, у даний час фінансується із засобів місцевих бюджетів і здійснюючих охорону громадського порядку на територіях муніципальних утворень (селища, сільські райони, райони в містах, міста без районного розподілу). У цьому випадку органи місцевого самоврядування одержали б у своє повне розпорядження реальні сили і засоби впливу на стан громадського порядку, адекватні характеру та обсягу покладених на дані органи задач. Одночасно було б необхідно вирішити (на рівні держави і муніципальних утворень) цілий ряд питань правового, організаційно-матеріального і фінансового характеру.

• Створення на самокерованих територіях "муніципальної" міліції по образі і подобі підрозділів, що уже функціонують у деяких регіонах (Москва, Волгоград, Калінінград і ін.). При оцінці можливостей реалізації норми Закону по даному варіанті варто мати на увазі ряд наступних обставин. По-перше, створення таких підрозділів на територіях власне муніципальних утворень (селища, райони, райони в містах) як; єдиних органів охорони громадського порядку малоймовірно з погляду можливостей місцевих бюджетів. По-друге, подібна, "муніципалізація" наявної державної міліції громадської безпеки буде власне кажучи означати не що інше, як формальну реалізацію першого варіанта. По-третє, спільне функціонування на одній, території "муніципальної" і державної міліції сполучено, "як показує наявний досвід з погіршенням роботи, як тих, так і інших".

• Охорона громадського порядку на територіях муніципальних утворень силами існуючих (або додатково створених за рахунок засобів місцевих бюджетів) підрозділів державної міліції громадської безпеки на основі договорів між органами місцевого самоврядування і міськрайліноргана внутрішніх справ. Очевидно, що в даному випадку не в повному обсязі буде реалізована встановлена нормою Закону компетенція місцевого самоврядування в сфері охорони громадського порядку. Орган місцевого самоврядування не буде мати у своєму розпорядженні реальну можливість впливати на якість несення служби співробітниками міліції. Природно, що проблематичним стає і саме поліпшення стану громадського порядку в результаті реалізації даного варіанта.

• Реалізація заходів шляхом створення на добровільній або виборній основі громадських і інших органів (ДНД, комісій, рад, груп сприяння міліції, фондів "Правопорядок", "Захист", посад і громадських пунктів охорони правопорядку і т.д.); організації взаємодії підрозділів міліції із громадськими об'єднаннями, трудовими колективами, підприємствами, установами та організаціями, засобами масової інформації і населенням; звітів керівників і співробітників підрозділів міліції громадської безпеки, що утримуються за рахунок коштів місцевого бюджету, перед органами місцевого самоврядування і населенням про діяльність по забезпеченню громадського порядку і витраті виділених на ці заходи засобів.

• Створення на самоуправляємих територіях цілком підлеглих, підконтрольних органам місцевого самоврядування, фінансуємих з бюджету муніципального утворення (або цілком у більшій частині) самостійних органів охорони громадського порядку (так називаної "муніципальної міліції"), що складаються з муніципальних службовців, наділених на підставі відповідного закону і нормативних актів визначеною компетенцією в сфері охорони громадського порядку [148].

Вибір на користь того або іншого варіанта реалізації правових норм, що закріплюють право органів місцевого самоврядування створювати на території муніципального утворення муніципальні органи охорони громадського порядку, може бути зроблений тільки на основі повного обліку і глибокого аналізу всіх обставин і умов функціонування органів місцевого самоврядування (правові, організаційні, матеріально-фінансові та інші можливості), що визначають у своїй сукупності можливість здійснення даного варіанта та одержання відповідного результату.

На нашу думку найбільш детального розгляду заслуговує наступний варіант утворення місцевої міліції.

Перш чим реалізувати даний варіант, на законодавчому рівні необхідно закріпити норму, яка б відповіла на запитання, а що ж розуміти під муніципальними органами охорони громадського порядку? В нашому дослідженні під муніципальними органами охорони громадського порядку розуміється саме місцева міліція.

Так, у закордонної поліцеїстики, відзначає Ю.І. Осипов, муніципальними органами поліції називаються тільки ті органи, що обслуговують територіальні утворення населення. Великі міста, провінційні центри, а тим більше столиці, включені в регіональні системи управління поліцейськими силами [159].

До органів муніципальної поліції закордонні вчені відносять поліцейські формування, особовий склад, яких формується владою органів місцевого самоврядування (як правило, міст, графств, сільських населених пунктів, самоврядних громад і т.д.), підкоряється цій владі, утримується за рахунок місцевого бюджету, функціонує в межах чітко визначеної юрисдикції і виконує задачі по обслуговуванню місцевого населення.

У такому розумінні "муніципальні" поліцейські формування функціонують у поліцейських структурах більшості закордонних держав. Їхня структура, організація, обсяг компетенції відрізняються великою різноманітністю і залежать, перш за все, від специфіки державного управління, адміністративно-територіального пристрою, політико-правових традицій і концепцій поліцейської діяльності.

Особливу увагу варто звернути при визначенні кола розв'язуваних муніципальними органами охорони громадського порядку задач і функцій.

Основним пріоритетом у діяльності муніципальної поліції закордонних держав, є:

• охорона громадського порядку;
• забезпечення безпеки громадян;

здійснення "некримінального" обслуговування. До такого роду послуг відносяться правова освіта населення, допомога і сприяння різним громадським формуванням по боротьбі з правопорушеннями, участь в антиалкогольних, антинаркотичних громадських рухах і програмах тощо. Даний напрямок роботи в діяльності муніципальної поліції США одержало назву комунальної діяльності [207].

Так, у США, як відзначає С. Князєв, головне призначення муніципальної поліції полягає в тому, щоб стежити за дотриманням постанов муніципалітету, а також законів штатів і загально федеральних законів про боротьбу зі злочинністю та охороні громадського порядку на території свого муніципалітету [96, с.255].

В Іспанії муніципальна поліція забезпечує лише виконання постанов і розпоряджень місцевих органів управління і виступає як своєрідний резерв національної поліції, беручи участь у проведенні найбільш великомасштабних операцій по боротьбі зі злочинністю та охороні порядку в особливих умовах [96, с.240] .

При цьому співробітники муніципальної поліції займаються в основному тим, що реагують навіть на незначні порушення правил і закону з боку населення в містах, де жителів від п'яти до двадцяти тисяч чоловік.