Вирішення адміністративних справ за зверненням грома­дян, а саме розгляд звернень громадян, здійснюється в певній послідовності, яку в літературі, що висвітлює процесуальні від­носини, прийнято називати стадіями провадження. Такими стадіями провадження за зверненнями громадян, у загальному вигляді є:

1)  подання громадянином звернення та прийняття його до 
розгляду органом владних повноважень або його посадовою 
особою;

2)   розгляд справи;

3)   ухвалення рішення;

4)  перегляд рішення у зв´язку з його оскарженням або оп- 
ротестуванням;

5)  виконання рішення.

На стадії подання громадянином звернення та прийняття його до розгляду органом владних повноважень або його посадовою особою, яка веде діловодство за пропозиціями, заявами і скар­гами, здійснюється ціла низка певних дій — процесуальних процедур, а саме:

• орган, посадові особи, які ведуть діловодство за звернен­нями громадян, перевіряють, чи дотримані усі вимоги до звер­нення, передбачені статтями 4, 5, 17 Закону України «Про звер­нення громадян». Звернення, оформлене без дотримання цих вимог, повертається заявникові з відповідними роз´ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження;
• для забезпечення громадянином безперешкодної можли­вості звертатися до органів владних повноважень із пропози­ціями, заявами і скаргами встановлюється і на законодавчому рівні закріплюється1 особистий прийом громадян. Такий при­йом обов´язково здійснюють керівники та інші посадові особи. Прийом проводиться у зручний для громадян час за місцем їх роботи і проживання, регулярно у встановлені дні та години. Графіки прийому доводяться до відома громадян. У разі не­можливості вирішення на особистому прийомі порушеного у зверненні питання, воно розглядається у тому самому порядку, що й письмове звернення;
• забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, стать, вік, віросповідання, національність, незнання мови тощо.

На стадії розгляду справи за зверненням громадян з метою прийняття обґрунтованих рішень активно діють як особи, що надіслали пропозицію, заяву, скаргу, так і особи, що їх розгля­дають (органи владних повноважень, їх посадові особи).

Особи (громадяни), що надіслали пропозицію, заяву, скаргу, мають право:

1 Див.: ст. 22 Закону «Про звернення громадян»; пункт 2.3 Указу Пре­зидента України «Про невідкладні заходи з удосконалення організації при­йому громадян органами державної влади, органами місцевого самовряду­вання та посадовими і службовими особами цих органів» від 14 квітня 2004 р.; п. 2 Інструкції з діловодства за зверненням громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об´єднаннях громадян, на підприємс­твах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації.

• особисто викладати аргументи, давати пояснення, здійс­нювати усні й письмові обґрунтування особі, що перевіряла пропозицію, заяву чи скаргу;
• брати участь у перевірці заяви чи скарги, знайомитися з матеріалами перевірки та бути присутніми при їх розгляді;
• вимагати винесення рішення про відшкодування збитків у зв´язку з порушенням вимог встановленого порядку розгляду звернень;
• подавати додаткові матеріали, а також наполягати на їх запиті органом (посадовою особою), який розглядає звернення;
• користуватися послугами адвоката, представника трудо­вого колективу, організації, яка здійснює правозахисну функ­цію за умови оформлення цих повноважень у встановленому законом порядку.

Органи владних повноважень, їх посадові особи, що розгля­дають звернення, зобов´язані:

• об´єктивно і всебічно перевірити звернення в термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не по­требують додаткового вивчення, — невідкладно, але не пізніше п´ятнадцяти днів від дня їх отримання. Звернення військово­службовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ розглядаються в термін п´ятнадцять днів, а ті, які не потребують додаткового вивчення, розглядаються у се­миденний строк. Якщо в зазначені строки вирішити справу не­можливо, керівник відповідного органу або його заступник ус­тановлюють необхідний термін, про що повідомляється особі, яка подала звернення. Однак у всіх випадках загальний термін розгляду звернення і вирішення питань, порушених у звернен­ні, не може перевищувати сорока п´яти днів;
• невідкладно вживати заходів щодо припинення неправо­мірних дій;

—  забезпечувати поновлення порушених прав;

• виявляти, усувати причини та умови, які сприяли пору­шенням, та вживати заходів щодо усунення причин, що поро­джують заяви і скарги.

Не підлягають розгляду та вирішенню звернення, які:

а)   не підписані автором (авторами) чи підписані, але не- 
можливо встановити авторство. Таке звернення визнається 
анонімним. Однак у відомчих нормативних актах це питання 
може бути вирішено інакше. Наприклад, Інструкцією про по- 
рядок розгляду звернень (заяв, скарг тощо) в Аудиторській па- 
латі України, затвердженою Аудиторською палатою України 
від 10 березня 2000 р., протокол № 87 у пункті 1.4 передбачено: 
«По письмовим зверненням (заявам, скаргам тощо), не підпи- 
саним заявником, кінцеве рішення приймається Спостереж- 
ною радою з оцінкою обґрунтованості викладених в них обста- 
вин і їх вагомості»;

б)   повторні звернення до одного і того самого органу від 
одного і того самого громадянина з одного і того самого питан- 
ня, якщо перше звернення вирішено по суті. Про це повідом­ляється заявникові;

в)  звернення осіб, визнаних судом недієздатними;

г)  скарги, подані з порушеним строком їх подання. Скарга 
на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу 
або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з мо- 
менту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу 
ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Проте ке- 
руючись власною правосвідомістю, пропущений строк із по- 
важної причини може бути поновлений органом чи посадовою 
особою, що розглядають скаргу (ст. 17).

На стадії ухвалення рішення у всіх випадках орган владних повноважень, його посадова особа, яка розглядає звернення письмово, повідомляє громадянина про результати перевірки звернення і суть прийнятого рішення. Одночасно вживає за­ходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків і вирішує питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення; роз´яснює поря­док оскарження прийнятого рішення; на прохання громадяни­на не пізніш як місячний термін доводить прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колек­тиву чи об´єднання громадян за місцем проживання громадя­нина.

На стадії перегляду рішення у зв´язку з його оскарженням або опротестуванням орган владних повноважень, їх посадові особи, що розглядають звернення, мають право скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України. Законодавець не встановлює строків оскарження рішень органів владних повноважень, їх посадових осіб за пропозиціями (зауваженнями) та заявами (клопотання­ми), а вказує лише на інстанції подання скарги. Першою інс­танцією оскарження дії чи рішення органу владних повнова­жень, їх посадових осіб визнається вища в управлінській ієрар­хії структура у порядку підлеглості, тобто скарга подається вищому органу або посадовій особі. Проте це не позбавляє гро­мадянина можливості відповідно до чинного законодавства безпосередньо звернутися до суду. Другою інстанцією є суд. До суду скарга подається, коли: а) відсутня вища в управлінській ієрархії структура, посадова особа; б) громадянин не пого­джується з прийнятим за скаргою вищим органом чи посадо­вою особою у порядку підлеглості рішенням. Щодо строків подання скарги то законодавець встановлює лише для подання скарги на рішення, що оскаржувалися (ст. 17). За загальним правилом (ст. 186 КАСУ), заява про апеляційне оскарження постанови суду першої інстанції подається протягом десяти днів із дня її проголошення, а апеляційна скарга подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження. Разом — 30 днів. Крім цього, відповідно до ст. 17 Закону України «Про звернення громадян» скарга на рішення, що оскаржувалися, може бути подана не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням.

Отже, на нашу думку, скарги на рішення чи дії органів владних повноважень, їх посадових осіб, які розглянули пропо­зиції (зауваження) або заяви (клопотання), можуть бути подані у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі чи до суду не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадяни­на з прийнятим рішенням.

Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не роз­глядаються.

На стадії виконання рішення органи владних повноважень, посадові особи зобов´язані забезпечувати реальне виконання прийнятих у зв´язку з заявою чи скаргою рішень (ст. 19). Про­те ця норма носить декларативний характер і не передбачає відповідного механізму щодо реалізації прийнятих рішень за зверненням громадян. На нашу думку, було б доцільним у про­екті Адміністративно-процесуального кодексу України окре­мою главою передбачити (закріпити) механізм реалізації прий­нятих рішень органом владних повноважень при здійсненні адміністративних проваджень.

Особливості провадження за пропозиціями (зауваженнями) характеризуються тим, що: а) підставою виконання такого про­вадження є внесення громадянином пропозиції (зауваження) з порадою покращення діяльності органів владних повноважень, врегулювання суспільних відносин життя громадян; б) розгляд пропозицій може бути здійснений тільки в адміністративному порядку, а не в судовому; в) за змістом цього провадження на­віть не виникає питання оскарження прийнятого рішення; г) особі, що подала пропозицію (зауваження), лише повідомля­ються результати розгляду.

Особливості провадження за заявами (клопотанням) поляга­ють в тому, що: а) такі звернення пов´язані з реалізацією через відповідні органи особистих прав і законних інтересів; б) вони розглядаються лише в адміністративному порядку; в) установ­люється особливий порядок відповідей за результатами розгля­ду — така відповідь дається обов´язково тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить задоволення вимог, викладених у заяві, доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мо­тивів відмови, а також із роз´ясненням порядку оскарження прийнятого рішення1.