Актуальність дослідження органів прокуратури як суб'єктів державного управління, їх місця в державному механізмі визначається тим, що лише на основі такого дослідження можливе вироблення концептуальних засад демократизації інституту прокуратури та внесення пропозицій щодо налагодження нового комплексу відносин, як у системі його органів, так і поза її межами, зокрема державно-управлінських. Комплексне реформування прокуратури та її становлення як незалежного державного органу потребують, перш за все, переосмислення та глибокого аналізу її місця в механізмі державної влади, визначення особливостей органів прокуратури як суб'єктів державного управління, а отже, як однієї із сторін державно-управлінських відносин. Відтак, дослідженню проблемних питань місця та особливостей органів прокуратури як суб'єктів державного управління, на нашу думку, мають передувати: по-перше, з'ясування самого терміна "органи прокуратури"; по-друге, визначення місця органів прокуратури в системі державної влади; по-третє, з'ясування термінів "управління" та "державне управління" і визначення співвідношення між ними; по-четверте, аналіз сутності та змісту державно-управлінських відносин за участю органів прокуратури.

Перейдемо до безпосередньої реалізації окреслених нами вище напрямків наукового пошуку. В Україні різні аспекти діяльності органів прокуратури завжди були предметом уваги з боку науковців. Зокрема, ця проблематика досліджувалась такими вченими, як С.А. Альперт, В.С. Бабкова, В.В. Богуцький, І.В. Вернидубов, Ю.М. Грошевий, В.М. Гусаров, Л.М. Давиденко, В.В. Долежан, П.М. Каркач, В.П. Корж, М.В. Косюта, І.Є. Марочкін, М.І. Мичко, В.В. Сташис, В.В. Сухоніс, В.Я. Тацій, П.В. Шумський, М.К. Якимчук, В.Б. Ястребов та ін. Втім, не дивлячись на інтенсивність та широкий спектр досліджень, присвячених різним аспектам (напрямкам) діяльності органів прокуратури, багато питань у цій сфері ще не дістали належного осмислення, залишаючись дискусійними. Одним з таких проблемних питань є визначення місця органів прокуратури в системі державної влади, з одного боку, та з'ясування їх особливостей як суб'єктів державного управління - з іншого. Що ж стосується самого поняття "органи прокуратури", то в ст. 13 Закону України "Про прокуратуру" зазначено, що "систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури. До органів військових прокуратур належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Військово-Морських Сил України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських)" [1]. Відтак, вважаємо некоректним визначення у ст. 121 Конституції України того, що "прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються..." [2]. На нашу думку, у цьому реченні після слова "систему" необхідно додати слово "органів", адже система сама по собі не може виконувати певні завдання чи функції; будь-яка система складається з певних органів (підрозділів, служб, працівників тощо). Крім того, помилковою є назва прокуратури як окремого органу, що досить часто можна зустріти в науковій літературі [3; 4; 5 та ін.], оскільки прокуратура є системою органів, а не окремим органом.

Якщо з розумінням категорії "органи прокуратури" складностей не виникає, оскільки вона дістала законодавче закріплення, то з'ясування місця органів прокуратури в системі органів державної влади потребує певного уточнення. Будучи дискусійним, про що свідчать численні наукові праці з цієї проблематики, питання місця прокуратури в системі державних органів влади набуло додаткової гостроти у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України Декларації про державний суверенітет України, яка проголосила здійснення державного будівництва в Україні на основі принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову [6], сформульованого англійцем Джоном Локком (1632-1704) і французом Шарлем Луї Монтеск'є (1689-1755). Пізніше принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову було закріплено у ст. 6 Конституції України [2]. Відтак, постало питання: до якої з трьох гілок влади належить прокуратура.

Як відомо, для управління суспільством держава повинна відстоювати свою волю, формулювати її, зводити в ранг загальнообов'язкової для суспільства, втілювати її у практику повсякденного життя, а в разі невиконання (неналежного виконання, бездіяльності тощо) своєї волі - реалізовувати її примусово. Така властивість держави відстоювати свою волю і запроваджувати її в практику суспільних відносин і є владою. У науковій літературі державна влада визначається як "система повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного інтересу, узгодження загальних і часткових інтересів, функцій регулювання і вирішення конфліктів у суспільстві" [7, с. 17]. Отже, роль влади держави полягає в тому, що вона слугує засобом впорядкування суспільних відносин.

Як було зазначено вище, історично склалося три гілки державної влади: законодавча, виконавча і судова. Як слушно зазначав Ш.Л. Монтеск'є, "концентрація всієї влади в руках одного правителя, державного органу чи одного соціального прошарку невідворотно веде до такого режиму, за якого домінує не закон, а свавілля, пов'язане зі зловживанням державною владою" [8, с. 23]. Звідси випливає необхідність встановлення верховенства права, яке є можливим тільки за такого поділу влади, за якого вони могли б взаємно стримувати одна одну, що покладено в основу конституцій більшості демократичних держав, у тому числі й України. Розподіл державної влади зумовлений об'єктивно, оскільки різняться соціальні ролі органів держави, їх повноваження та форми вияву. Важливим є і чітке розмежування функцій державних органів, які належать до різних гілок влади, з метою недопущення їх підміни й дублювання, що неминуче призводило б до збоїв у функціонуванні механізму правового регулювання суспільних відносин, до порушення режиму законності, що є несумісним із самим існуванням правової держави [9, с. 31].

Проте, з одного боку, якщо наявність прокурорської влади ніхто не заперечує, то з іншого - віднесення її до однієї з традиційних гілок влади (законодавчої, виконавчої, судової) є проблематичним, і це, насамперед, пов'язано з тим, що прокурорська влада істотно відрізняється від інших її гілок.

Загальновизнаними критеріями розподілу (розмежування) державної влади є відмінність у завданнях, функціях та повноваженнях органів, які її здійснюють (реалізують). Так, відповідно до ст. 75 Конституції України "єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України" [2], яка покликана виробляти загальнообов'язкові для всіх громадян держави правила поведінки. З цією метою вона виконує функцію правотворчості й реалізує свої владні повноваження прийняттям та виданням загальнообов'язкових для всіх суб'єктів суспільних відносин нормативно-правових актів. Завданням виконавчої влади є втілення (виконання) вимог законів у повсякденне життя, тобто використання їх з метою впорядкування суспільних відносин. Відповідно до ст. 124 Конституції України "правосуддя в Україні здійснюється виключно судами" [2]. Органи судової влади розглядають конкретні факти порушень закону та правові спори і виносять за результатами цього розгляду остаточні рішення про поновлення порушеного права, які в кожному окремому випадку набирають сили закону, тобто виконують функцію правосуддя.

Для визначення місця прокуратури в системі державної влади доцільно проаналізувати її мету, завдання, функції та повноваження. Стосовно мети діяльності органів прокуратури України слід зазначити, що її в Законі України "Про прокуратуру" не визначено. Можна лише здогадатися, що відповідно до змісту ст. 1 та 4 згаданого Закону її метою є "всебічне утвердження верховенства закону і зміцнення правопорядку" [1]. У науковій літературі мету діяльності органів прокуратури визначають як: 1) "забезпечення точного виконання законів" [10, с. 21]; 2) "захист державного і суспільного ладу, економічної та політичної системи" [11, с. 157] тощо. Так, на думку В.В. Долежана, за ступенем досягнення і впливу прокуратури на їхнє досягнення мета діяльності прокуратури поділяється на два рівні: перший - це фактичне усунення правопорушення у результаті прокурорського реагування, відновлення порушених прав, відшкодування збитків, покарання порушників закону, усунення причин порушень закону й умов, які їх викликають; другий - це створення обстановки законослухняності, непримиримості до правопорушень у трудових та інших колективах і в масштабах держави у цілому, тобто утвердження правопорядку як втіленого в життя принципу законності [12, с. 38-39].

У проектах Закону України "Про прокуратуру" мету діяльності органів прокуратури визначено як: 1) "діяльність, спрямовану на утвердження верховенства законів, забезпечення законності і правопорядку" [13]; 2) "зміцнення демократичної, соціальної, правової держави і забезпечення державної безпеки України" [14]; 3) "зміцнення демократичної, соціальної, правової держави і національної безпеки України" [15].

На нашу думку, загальним недоліком запропонованих вище визначень мети є намагання віднести до змісту останньої максимальну кількість суспільних відносин, внаслідок чого сформульована мета діяльності прокуратури змішується з її завданнями та функціями. Отже, беручи до уваги те, що порушення законності має місце у разі невиконання правил та вимог, які містяться не тільки в законах та інших законодавчих актах, а й у підзаконних, тобто тих, які деталізують норми законів (законодавчих актів), доцільним, на нашу думку, було б таке визначення мети діяльності прокуратури: "всебічне утвердження верховенства права і зміцнення правопорядку". Під верховенством права ми розуміємо: охорону та захист прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у державі, що має бути пріоритетним у діяльності будь-яких державних органів; врегулювання правом найважливіших суспільних відносин; дотримання (виконання) норм та правил, які містяться в правових актах. Правопорядок у науковій літературі визначається як "частина системи суспільних відносин, що врегульовані нормами права і перебувають під захистом закону та охороняються державою. ...Якщо законність - це принцип, метод діяльності, режим дій і відносин, то правопорядок є їхнім результатом" [16, с. 454].

Таким чином, утвердження принципу верховенства права стосовно діяльності прокуратури має як зовнішнє, так і внутрішнє спрямування. Своєю діяльністю прокуратура утверджує законність і зміцнює правопорядок у різноманітних сферах суспільства. З іншого боку, реалізація функцій прокуратури також повинна здійснюватися у суворій відповідності до законодавчих та підзаконних актів.