Здійснення реформаційних процесів у сфері діяльності органів виконавчої влади зумовлене масштабними змінами суспільних відносин, визначенням місця держави у цьому контексті, переорієнтація її діяльності як конституційного гаранта у русло реального, а не декларативного забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

         Правове регулювання процесуальних (процедурних) відносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з громадянами та юридичними особами є однією з найактуальніших проблем демократизації державного управління в Україні, але для повноцінної реалізації цього аспекту виникає необхідність у нормативній визначеності та науково - методологічному його обґрунтуванні.

         Не заглиблюючись у проблематику визначення адміністративно - процедурних відносин через підзаконні нормативно - правові акти, а не закони, проведемо їх теоретичне опрацювання із зазначенням специфіки та особливостей функціонування кожного з них.

         В даному сенсі першочерговим завданням є теоретична класифікація процедурних відносин у системі органів виконавчої влади, адже специфіка кожної з груп цих відносин вимагає особливого правового регулювання [32, с.99], а також застосування відмінного підходу та регулятивної методики, що сприятимуть ефективному впровадженню і функціонуванню нормативних положень у правозастосовчій сфері, тобто у сфері підзаконної нормативної діяльності органів виконавчої влади; відносин, що виникають за ініціативою, а саме за зверненнями громадян та юридичних осіб, розв`язання яких є  обов`язком адміністративного органу; щодо реалізації контрольних повноважень органами виконавчої влади та вирішення інших справ, порушувати які вони мають право.

         Вся сфера адміністративно - процедурних відносин складається з взаємопов`язаних, доповнених, але самостійних однорідних відносин, які прийнято визначати як адміністративні провадження або адміністративні процедури.

         Класифікація адміністративних процедур здійснюється за такими критеріями: залежно від виду (спрямованості) діяльності органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, суб`єкта ініціативи та наслідків для приватної особи.     

Схематично класифікація за першим критерієм виглядає так:

Зовнішньоапаратна

Внутрішньоапаратна

Заявна

Втручальна

Позитивні

наслідки для

приватної особи

Негативні

наслідки для

приватної особи

         Таким чином, діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування має два вектори спрямованості: перший "внутрішній" - діяльність адміністративних органів здійснюється без залучення до неї приватних осіб, тобто це відносини, що виникають та виконуються в межах системи органів виконавчої влади, наприклад, виконання доручень вищих органів нижчим за ієрархією управлінської системи  (Наказ Міністерства фінансів України "Про зміну граничної чисельності місцевих фінансових органів", "Про виконавську дисципліну", Наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України "Про додаткові заходи щодо поліпшення організації роботи з виконання доручень та посилення виконавської дисципліни") тощо; другий "зовнішній" - передбачає наявність, крім власне адміністративного органу, ще одну сторону, тобто приватну (фізичну або юридичну) особу. За суб`єктом ініціативи   адміністративно - процедурних відносин здійснюється поділ  на "заявну" та "втручальну" процедури.

         "Заявна" процедура - це провадження, що починається  за зверненнями фізичних та юридичних осіб до органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які відповідно до Закону України "Про звернення громадян" поділяються за змістом на три групи:

• звернення за адміністративними послугами;
• звернення з пропозиціями, зауваженнями;
• звернення зі скаргами на дії чи бездіяльність адміністративного органу [4].

Особливість цієї процедури полягає в тому, що суб`єктом  ініціативи виступає приватна особа, під якою розуміють та узагальнено називають: громадян України, іноземців, осіб без громадянства або підприємства, установи та організації, тобто юридичні особи.

Під "втручальними" процедурами розуміють провадження, що здійснюються за ініціативою адміністративного органа, за наявності потреби у захисті державних та суспільних інтересів, забезпечення прав і свобод громадян, припинення адміністративних правопорушень тощо. Ініціатива може бути зумовлена виконанням обов`язків, що покладені на відповідні органи законом, або бути наслідком доручень інших органів чи посадових осіб, але в рамках правової визначеності. Водночас для початку процедури повинна бути належна підстава, яка може породжувати правові наслідки, а саме: рішення адміністративного органу, події, наприклад, стихійне лихо тощо. До "втручальних" процедур відноситься також здійснення органами виконавчої влади та місцевого самоврядування контрольних повноважень, але виконання їх регулюється переважно з однобічним вираженням інтересів органів влади. Прийняття Адміністративно - процедурного кодексу має на меті усунути ці протиріччя, зокрема у ст. 43 Проекту згадуваного Кодексу передбачено, що адміністративний орган у провадженні за власною ініціативою зобов`язаний:

1. залучати до провадження осіб, прав та законних інтересів яких стосуватиметься рішення у справі;
2. вжити заходів щодо встановлення осіб, прав та законних інтересів яких може стосуватися рішення у справі, повідомити їх про початок відповідного провадження та про право участі у ньому;
3. надати можливість учасникам процедури ознайомитися з матеріалами справи, подавати свої пояснення та зауваження у письмовій або усній формі на розсуд особи;
4. вирішити питання про необхідність проведення слухань у справі, визначити час та місце проведення слухань у справі й повідомити про це учасників процедури [25].

Зазначені зобов`язання, що покладаються на адміністративний орган, а також ст.ст. 45, 46 проекту Кодексу про адміністративні процедури, які визначають гарантії прав та законних інтересів особи і надають можливість взяти участь громадськості у справах, що стосуються великого кола осіб, дозволять урівняти в аспекті правових статусів органи виконавчої влади та громадян.

"Втручальні" процедури залежно від наслідків для приватної особи поділяться: на "позитивні", тобто дані наслідки не мають правообмежуючого характеру, наприклад, прийняття рішення про реконструкцію вулиці, про капітальний ремонт житлового будинку, що перебуває у державній чи комунальній власності, та "негативні", які обмежують особу в правах,  наприклад, викуп земельної ділянки для суспільних потреб згідно зі ст.146 Земельного кодексу України, може здійснюватись для таких потреб, як:

а) під будівлі і споруди органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

б) під будівлі, споруди та інші виробничі об'єкти державної та комунальної власності;

в) під об'єкти природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) оборони та національної безпеки;

ґ) під будівництво та обслуговування лінійних об'єктів та об'єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, газопроводів, водопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, нафто- та газових терміналів, електростанцій тощо);

д) під розміщення дипломатичних та прирівняних до них представництв іноземних держав та міжнародних організацій;

е) під міські парки, майданчики відпочинку та інші об'єкти загального користування, необхідні для обслуговування населення [33].

Разом з тим, певні обов`язки покладаються на орган, що прийняв рішення про викуп, а саме: по - перше, він зобов`язаний письмово попередити особу за один рік до майбутнього викупу; по - друге, його проведення допускається за наявності згоди на те власника.

Іншим прикладом "втручальної" процедури може бути проведення примусового    відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності, що передбачено  ст. 147 Земельного кодексу України, але за   умови введення воєнного або надзвичайного стану і повного відшкодування особі  її вартості [33, с. 56].

   Таким чином, застосування втручальних процедур має подвійний стандарт з огляду на наслідки для приватного суб'єкта - позитивні або негативні (правообмежуючі), як зазначено в Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, принциповою новацією адміністративно-процедурного законодавства має бути врегулювання "втручальних проваджень" - випадків, коли прийняття рішення, яке торкається прав та законних інтересів конкретної приватної особи (осіб), здійснюється адміністративним органом за власною ініціативою. Таке регулювання має бути спрямоване на захист прав приватних осіб, врахування їхніх інтересів при прийнятті рішень [34].

Актуальним у цьому аспекті виглядає застосування інституту публічно-правових договорів (адміністративних договорів), себто запровадити в управлінській практиці, попередньо нормативно закріпивши, використання адміністративного договору при реалізації втручальних процедур, що мають правообмежуючий характер для приватних осіб. З цим також погоджується           І.П. Голосніченко, який зазначає, що настав час цивілізовано вирішувати питання задоволення прав і свобод людини й громадянина при конфлікті інтересів на основі укладення адміністративно-правових договорів [35, с. 19].

Такий договір становить собою форму адміністративної дії, угоду двох і більше правових суб'єктів, яка базується на нормах права і дозволяє досягнути прийнятного результату та відповідних цілей на основі не одностороннього, владного підходу, а на базі добровільних домовленостей між представником публічної влади та суб'єктом цивільного права. Наприклад, якщо є необхідність у побудові дороги, дамби, парку, то органи влади отримують землю не лише шляхом примусового відчуження на підставі власного рішення, а укладають публічно-правовий договір. Якщо ж компромісу неможливо досягнути у процесі переговорів між контрагентами по договору, то справа передається до суду і вирішується в порядку адміністративного судочинства, а прийняте рішення буде виконувати роль  публічно-правового договору.

У такій ситуації праву власника протистоїть суспільна необхідність, яка визначається законом і реалізується органом виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Наступний критерій здійснює поділ процедури залежно від наявності чи відсутності спору у відносинах між адміністративним органом та приватною особою.

Такий розподіл визначається західною науковою доктриною, де існує безспірна (непозовна) та спірна (позовна) процедура.

Під непозовною адміністративною процедурою передбачається розгляд справ, які не мають наслідком винесення юридично - владного рішення щодо застосування відповідної правової санкції та відновлення порушеного права, тобто у яких відсутній  "юрисдикційний" розгляд спору, наприклад, прийняття рішення про надання особі земельної ділянки; надання дозволу Комітетом державного будівництва та архітектури на перепланування квартири тощо.