адміністративного процесуального права

З'ясування змісту поняття "проходження публічної служби", його співвідношення з такими поняттями, як "вступ службовців на публічну службу", "припинення публічної служби", має важливе практичне значення під час розгляду адміністративними судами спорів щодо публічної служби.

В адміністративній науці висловлюються різні точки зору щодо визначення поняття та, головне, структури терміна "проходження публічної служби". Більше того, як свідчить аналіз чинного законодавства про публічну службу та теоретичних доробок вітчизняних і зарубіжних науковців із зазначеної проблематики, як правило, поняття "проходження" досліджувалося щодо державної служби або служби в органах місцевого самоврядування [7, 10-13, 33, 37, 51, 52, 53 та ін.].

Проте ці наукові теорії є важливим методологічним підґрунтям для з'ясування поняття, особливостей та структури проходження публічної служби. Вважаємо, що для розкриття поняття "проходження публічної служби" слід виходити з функціонального змісту різних видів публічної служби: політичної, державної, судової, муніципальної.

Так, Д. М. Бахрах небезпідставно вважає, що проходження державної служби - це "динаміка службового статусу особи, яка обіймає державну посаду, тобто процес перебування на посаді, її службова кар'єра" [10, с. 25]. Своєрідність зазначеного підходу полягає в тому, що автор розглядає не посаду державної служби (як передбачено законодавством України), а державну посаду (як передбачено законодавством Російської Федерації). Д. М. Овсянко зазначає, що виникнення, зміна та припинення державно-службових відносин щодо проходження державної служби пов' язуються з певними юридичними фактами. Тому проходження державної служби - це процес, що для державних службовців, які обіймають посади категорій "А" і "Б", виражається у послідовній зміні цих посад, починаючи з моменту вступу на службу та закінчуючи звільненням з неї. Однак їх правове становище характеризується не тільки заміщенням посади, а й такими фактичними даними, як кваліфікаційний розряд (наприклад, військове звання або дипломатичний ранг), учений ступінь, учене звання, почесне звання.

Поділяючи зазначені підходи, слід відзначити, що змістом проходження державної служби є сам процес проходження певних стадій та здійснення певних процедур перебування на державній службі - починаючи із прийняття на державну службу та завершуючи припиненням такої служби, з урахуванням просування та переміщення по службі, обсягу повноважень за конкретною посадою в державному органі чи його апараті.

Л. В. Коваль виокремив інститут проходження державної служби, але зазначив, що "практична реалізація компетенції органу виконавчої влади - це предмет повсякденних турбот особистого складу органів - професійних службовців: державних службовців, менеджерів, розпорядників, власників, уповноважених ними осіб" [52, с. 35]. Ю. М. Старілов розглядає проходження державної служби як специфічний вид проходження суспільно корисної служби і зазначає, що під час здійснення службової діяльності службовці різних органів та організацій вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить від виду служби та організації чи органу, в яких вона здійснюється. Так, службовими відносинами є державно- службові правовідносини, а також службові відносини у громадських об'єднаннях, органах місцевого самоврядування. Причому специфіка служби як виду діяльності в різних організаціях обумовлюється "встановленням (визначенням) у кожному конкретному випадку особливого правового статусу відповідного службовця" [217, с. 135]. Найбільш вдалим з точки зору розкриття змісту проходження державної служби є визначення, запропоноване російським дослідником В. М. Манохіним іще у 1966 р.: державний службовець працює в системі розгалуженої державної організації, державному апараті та різних державних установах, створених з метою практичного втілення в життя завдань, що стоять перед державою. Діяльність державного службовця повністю визначається потребами державної організації (державної служби). Унаслідок зазначеного державний службовець завжди діє за дорученням держави та від імені держави [72, с. 24].

На думку Б. М. Габрічідзе та А. Г. Чернявського, "проходження державної служби - це процес практичного служіння державі та суспільству особи, призначеної на державну посаду державної служби, виконання відповідного виду управлінської або іншої державно-службової діяльності". Тобто автори цього визначення насамперед підкреслюють публічність державної служби як людської діяльності, яка виявляється в процесі такої служби [21, с. 22-23].

Для з'ясування сутності поняття "проходження публічної служби" слід розмежувати його від такого поняття, як "службова кар'єра". У Законі України "Про державну службу" є спеціальний розділ, який називається "Службова кар'єра". Однак Закон не дає жодного визначення цього поняття, хоча включає у названий розділ: проходження служби - ст. 24; класифікацію посад - ст. 25; ранги державних службовців - ст. 26; просування по службі - ст. 27; кадровий резерв державної служби - ст. 28; навчання і підвищення кваліфікації державних службовців - ст. 29.

Таким чином, виходячи із назв розділу та назв статей, які включено до цього розділу, можна зробити висновок про те, що службова кар'єра - це сукупність таких понять, як проходження державної служби, класифікація посад, ранги державних службовців, просування по державній службі, кадровий резерв, навчання і підвищення кваліфікації державних службовців. Однак погодитися з такою формою службової кар'єри досить важко, оскільки проходження державної служби - це не завжди кар'єра, бо кар'єра - це рух тільки вперед і кожного разу на щабель вище. У той же час може мати місце проходження державної служби, але при цьому не буде кар'єрного росту. Видається, що службова кар'єра - це просування по державній службі, яке є однією із стадій проходження державної служби.

Крім наукових дискусій щодо визначення поняття "проходження державної служби", в юридичній науці висловлюються різні міркування стосовно елементів проходження державної служби [7, 10, 11, 13, 21, 71, 72]. Аналіз різних точок зору із цього питання дає підстави виділити такі елементи: встановлення державної посади; прийняття на службу (шляхом конкурсу, призначення, зарахування); складання державним службовцем присяги; випробувальний строк (якщо він є умовою прийняття на службу); стажування державних службовців; перепідготовка та підвищення кваліфікації; атестація; щорічна оцінка якості діяльності державних службовців; службова кар'єра (присвоєння чергового рангу, класу, чину); ротація; службове розслідування; заохочення; відповідальність; припинення державно-службових відносин.

Важливим елементом проходження державної служби є державна посада, яка передбачається у штатному розписі публічного органу. Публічна служба також неможлива без такого елементу, як посада, оскільки саме вона поєднує публічний орган і надає особі, яка її заміщує, статус публічного службовця. Стосовно публічної служби важливо зазначити, що, крім поняття "посада", використовується й термін "пост", який стосується тільки одного публічного службовця - Президента України [63].

Публічні посади класифікуються на два види залежно від виду органу: 1) посади у державному органі; 2) посади в органі місцевого самоврядування, тобто перший вид посад можна назвати державними посадами. При цьому важливо закцентувати увагу на тому, що поняття "державна посада" автоматично не надає особі статусу державного службовця, тобто це поняття є узагальнюючим, оскільки і політичні службовці, і державні службовці, і суддівські службовці заміщують саме державну посаду.

Залежно від функціональної спрямованості публічного органу посади можна класифікувати на: 1) політичні (їх заміщують політичні службовці); 2) адміністративні (їх заміщують державні службовці); 3) суддівські (їх заміщують професійні судді); 4) муніципальні (їх заміщують службові і посадові особи органів місцевого самоврядування).

Дискусійним і неоднозначним є питання щодо вступу на публічну службу саме у контексті адміністративного судочинства. Розглянемо вступ на публічну службу з точки зору його співвідношення з поняттям "проходження публічної служби". Як уже зазначалося, теоретико-адміністративне поняття "проходження публічної служби" передбачає включення до його структури як елементу "прийняття на публічну службу", так і елементу "припинення публічної служби". Однак позиція КАСУ в цьому питанні є дещо іншою [54]. У п. 2 ч. 1 ст. 17 КАСУ зазначено, що компетенція адміністративних судів поширюється на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби [54]. Наведене свідчить про те, що законодавець передбачив три основних види спорів щодо публічної служби: 1) прийняття на публічну службу; 2) проходження публічної служби;

1. звільнення з публічної служби.

Отже, у контексті адміністративного судочинства поняття "проходження публічної служби" вжито у вузькому значенні виокремлено від таких елементів, як "прийняття на службу" та "припинення служби". З точки зору КАСУ проходження публічної служби включає такі складові: а) атестація; б) відпустка; в) переведення на іншу посаду; г) грошове утримання; ґ) соціальний захист; д) матеріальне забезпечення; е) пенсійне забезпечення; є) дисциплінарна відповідальність.

Вважається, що такий підхід є виправданим, оскільки йдеться про розгляд конкретних судових справ, в яких особливе значення має питання щодо статусу публічного службовця, моменту його набуття та втрати.

У широкому ж розумінні термін "проходження публічної служби" включає також елементи прийняття на публічну службу і звільнення з публічної служби.

Одним з елементів проходження публічної служби є присяга. З огляду на її важливість для інституту публічної служби це питання докладніше розглядається в наступних розділах монографії.

З метою перевірки відповідності службовця займаній посаді при прийнятті на публічну службу може бути встановлено випробування. Слід зазначити, що випробування у власному розумінні є характерним для державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування (крім виборних).

Зокрема, у Законі України "Про державну службу" не передбачено встановлення випробування як обов'язкової умови зарахування на державну службу. Строк випробування повинен бути вказаний у наказі (розпорядженні) про зарахування на посаду і починається з першого дня вступу на посаду. У ст. 18 Закону "Про державну службу" не передбачено, як вирішується питання у разі тимчасової непрацездатності чи іншої поважної причини, яка настає в період випробування. При настанні зазначених випадків слід звернутися до ст. 27 КЗпП України, яка передбачає можливість продовження випробування на ту кількість днів, протягом яких працівник був відсутній у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю чи з іншої поважної причини [56]. При цьому слід звернути увагу на те, що законодавство не передбачає обов'язкове продовження строку випробування, а тільки надає таку можливість. У разі продовження строку випробування керівник видає наказ відповідного змісту, з яким службовець повинен бути ознайомлений.

На державного службовця під час випробування повністю поширюється дія Закону "Про державну службу" та інших нормативно-правових актів, які регулюють відносини державної служби. Він зобов'язаний дотримуватися правил внутрішнього трудового розпорядку, має право на допомогу у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю, на грошове утримання та інші виплати у повному обсязі тощо. Єдиним обмеженням в період випробування є те, що державному службовцю не присвоюються чергові кваліфікаційні класи/ранги.