Розгляд та вирішення скарг фізичних та юридичних осіб здійснюється органами виконавчої влади у певному, регламентованому правовими нормами порядку. З позиції теорії адміністративного права, вказана діяльність зазначених суб'єктів є складовою частиною адміністративного процесу, який, у свою чергу, розглядається у літературі як один із видів юридичного процесу. Тому, розглядаючи адміністративне провадження за скаргою, передусім слід зупинитися на загальній характеристиці таких правових категорій як "юридичний процес" і "адміністративний процес".

У правовій літературі юридичний процес тривалий час розглядався у "вузькому" значенні - як форма юрисдикційної діяльності уповноважених органів (осіб). У 60-70-х роках ряд вчених (В.М. Горшенєв, В.Д. Сорокін, І.А. Галаган, В.А. Лорія та ін.) обґрунтували його більш широке розуміння. Вони розглядали юридичний процес, як врегульовану правовими нормами державно-владну діяльність з вирішення конкретних юридичних справ.

Виходячи з такого підходу до визначення юридичного процесу, виділялося ряд притаманних йому ознак. Так, В.М. Горшенєв, якого можна вважати найбільш відомим дослідником теорії юридичного процесу, вважав, що останній характеризується такими ознаками:

по-перше, юридичний процес являє собою форму діяльності, яка пов'язана з розглядом конкретної юридичної справи, що здійснюється на підставі закону і має певні юридичні наслідки;

по-друге, юридичний процес виступає як діяльність, що пов'язана із здійсненням операцій з нормами права, тобто у його межах відбувається застосування матеріальних і процесуальних норм;

по-третє, юридичний процес є правовою формою діяльності уповноважених органів держави та посадових осіб;

по-четверте, юридичний процес є діяльністю, результати якої обов'язково оформлюються у відповідних правових документах, що мають офіційний характер та встановлену законом форму;

по-п'яте, існування юридичного процесу створює об'єктивну необхідність його процедурно-процесуальної регламентації;

по-шосте, для ефективного здійснення юридичного процесу, необхідне використання різних методів та засобів юридичної техніки, досягнень науково-технічного прогресу [206, c. 51-65].

Нові підходи до визначення змісту юридичного процесу були позитивно сприйняті і наукою адміністративного права, яка паралельно досліджувала одну із його форм - адміністративний процес. Це дозволило відійти від визнання за останнім суто юрисдикційного характеру (саме у такому розумінні його розуміли ряд вчених адміністративістів - Н.Г. Салищева, В.С. Тадевосян, М.І. Піскотін та ін.) і розглядати адміністративний процес як "порядок діяльності всіх органів державного управління по здійсненню їх компетенції, порядок вирішення усіх справ, що виникають у процесі управління" 207, c. 5].

На даному етапі розвитку теоретичних уявлень про природу адміністративного процесу, все більше дослідників схиляються до його "широкого" розуміння. Так, О.М. Бандурка і М.М. Тищенко вказують на неможливість визначення адміністративного процесу у виключно юрисдикційному аспекті з наступних причин:

1. Юрисдикційна діяльність являє собою лише частину виконавчо-розпорядчої діяльності, що здійснюється державними органами та організаціями;
2. Зведення адміністративного процесу до розгляду тільки деяких категорій справ, що носять юрисдикційний характер, означає, по-суті, заперечення адміністративно-процесуального, управлінського характеру багатогранної діяльності органів державного управління;
3. Обмеження функцій адміністративного процесу виконанням юрисдикційних завдань, фактично виводить за його межі розгляд та вирішення багаточисленних справ позитивного характеру, які у загальному і складають більшу його частину;
4. Звуження рамок адміністративного процесу тільки юрисдикційною діяльністю, фактично ототожнює його з кримінальним та цивільним процесами, що не можна визнати вірним;
5. Розмежування адміністративного процесу на сам процес і адміністративні провадження, як рівні складові, призводить до невірного визначення суті цих правових явищ, оскільки провадження по конкретній категорії адміністративних справ є складовою частиною процесу та співвідноситься як особливе і загальне;
6. Адміністративний процес є формою застосування системи адміністративно-правових норм, більше того, даний процес обслуговує не тільки галузь матеріального адміністративного права, але і матеріальні норми інших галузей права [208, c. 8-9].

З викладених положень, можна виділити декілька ознак адміністративного процесу, звернення уваги на які є необхідним для дослідження адміністративного провадження за скаргою.

По-перше, це управлінська природа адміністративного процесу. Адміністративний процес нерозривно пов'язаний з управлінською діяльність органів виконавчої влади. При чому, Ю.А. Тихоміров розглядає адміністративний процес, як правову форму управлінського процесу. Останній він розуміє як елемент всього механізму соціального управління, тобто як процес досягнення нормативно встановлених цілей управління за допомогою правових, організаційних та інших заходів управлінського впливу [209, c. 712-714].

По-друге, адміністративний процес є певним структурованим явищем, яке складається з окремих видів адміністративних проваджень.

По-третє, узагальнюючи перший та другий висновки, слід відмітити, що окремо взяте адміністративне провадження, будучи складовою адміністративного процесу має спільну з ним природу, тобто являє собою форму управлінської діяльності, яка базується на певній логічній послідовності її здійснення. У зв'язку із цим, як у структурі адміністративного процесу, так і в адміністративних провадженнях, прийнято виділяти стадії їх здійснення.

По-четверте, для адміністративних проваджень, як складових адміністративного процесу, характерна наявність певних спільних ознак, зокрема принципів, які визначають головні засади їх функціонування (принципи загального характеру, або загально-процесуальні принципи). У свою чергу, враховуючи особливості окремих проваджень є підстави стверджувати про наявність спеціальних принципів, які мають локальний характер і визначають умови функціонування саме цих проваджень.

Як уже відмічалося, адміністративний процес, як правове явище має певну структуру. Слід відмітити, що у літературі, присвяченій дослідженню проблематики адміністративного процесу сформувалися різні підходи до визначення структури адміністративного процесу. Ряд авторів (Ю.С. Адушкін, В.Д. Сорокін, А.Б. Пєшков і деякі ін.) структуру адміністративного процесу розглядають як сукупність видів адміністративних проваджень [210, c. 147]. Інші автори, у структурі адміністративного процесу, поряд із сукупністю адміністративних проваджень, розрізняють також процесуальні стадії його здійснення [211, c. 327]. І нарешті, існує думка, що поряд з адміністративним провадженнями та процесуальними стадіями, структуру адміністративного процесу утворюють принципи, які діють в адміністративно-процесуальній сфері [212, c. 124].

На нашу думку, вказані розбіжності у поглядах щодо складових структури адміністративного процесу зумовлені тим, що автори не тільки розглядають різні аспекти досліджуваного явища, але і здійснюють це на різних рівнях теоретичного узагальнення.

У першому випадку адміністративний процес розглядається у статиці, тобто як сукупність певних елементів (проваджень), що об'єднані спільними ознаками, зокрема, їх управлінською природою та суб'єктами їх здійснення. Друга позиція відображає погляд на адміністративний процес як на динамічне явище, тобто як порядок здійснення окремих дій, направлених на досягнення певного правового результату. Як відмічає Н.М. Оніщенко: "процесуальні стадії - характеризують динамізм процесуальної форми..." [213, c. 155]. Тому є сенс, за такого підходу, розглядати структуру адміністративного процесу, як сукупність стадій його здійснення. Однак, слід відмітити, що даний підхід має, певною мірою, абстрактний, узагальнений характер, так як у практичній діяльності реалізується не весь адміністративний процес, а його окремі провадження.

І нарешті, більш складнішою є проблема визначення місця принципів у адміністративному процесі. На нашу думку, про наявність принципів у адміністративному процесі, можливо стверджувати тільки тоді, коли адміністративний процес розглядається як підгалузь адміністративного права. Саме у такому випадку у структурі адміністративного процесу поряд з правовими нормами, які можна класифікувати за різними критеріями (наприклад, за предметом регулювання - норми, які визначають процесуальний статус його суб'єктів, норми, що визначають порядок здійснення окремих видів проваджень тощо) можливо виділяти і принципи адміністративного процесу.

Спільним у даних підходах є визнання адміністративних проваджень як елементів структури адміністративного процесу. Не викликає дискусій у літературі характеристика поняття адміністративного провадження, яке, як правило, розглядається як нормативно врегульований порядок здійснення процесуальних дій, що забезпечують законний та об'єктивний розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, які об'єднані спільністю предмета [214, c. 386].

Виходячи із загальної дефініції розглянутого поняття, адміністративне провадження за скаргою можна визначити як сукупність процесуальних дій, що зобов'язаний вчинити суб'єкт вирішення справи для розгляду і вирішення адміністративної справи за скаргою.

Невірним, на нашу думку, з методологічної точки зору, є підхід, за яким будь-яке з адміністративних проваджень розглядається як "особлива різновидність" адміністративного процесу [215, c. 112]. Різновидність вказує на існування декількох, подібних за змістом, але відмінних за рядом специфічних ознак предметів, явищ тощо. Однак, як зазначає М.Я. Масленніков: "адміністративних проваджень є значна кількість, а адміністративний процес - єдиний" [216, c. 16].

Юридично значимі дії, які по суті, і складають адміністративне провадження за скаргою, являють собою послідовну, логічно обумовлену діяльність, у якій можна виділити окремі стадії. У окремих працях, присвячених дослідженню теорії юридичного процесу, процесуальні стадії визначаються як динамічна, відносно замкнута сукупність закріплених діючим законодавством способів, методів, форм, що визначають суворе та неухильне здійснення процедурно-процесуальних вимог, та забезпечують логічну послідовність здійснення конкретних дій, направлених на досягнення кінцевого правового результату [217, c. 130].

Адміністративне провадження за скаргою є однією з форм правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади. Виходячи з цього, дослідження стадій адміністративного провадження за скаргою, на нашу думку, не може здійснюватися без врахування теоретичних розробок загальної теорії права стосовно стадій правозастосування.

Проблема упорядкування стадій правозастосування неодноразово піднімалася у працях різних вчених. Так, Н.Г. Алєксандров усі провозастосовчі операції ділить на такі стадії: 1) аналіз фактичних обставин справи; 2) вибір (пошук) відповідної норми; 3) посвідчення у правильності (достовірності) тексту юридичного джерела, що містить відповідну норму та встановлення його юридичної сили; 4) вияснення суті та змісту норми; 5) тлумачення норми; 6) прийняття рішення та видання акту, що його закріплює [218, c. 9].