Порядок подання скарг включає в себе декілька моментів. По-перше, це регламентація того, у який орган (до якої посадової особи) громадянин чи юридична особа може подати скаргу. По-друге - це визначення форми та строків її подання.

Закон України "Про звернення громадян" (ст. 16) встановлює загальне правило, згідно якого, скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а у разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

Порядок адміністративного оскарження, при якому адресатом розгляду скарг виступає орган виконавчої влади вищого рівня (посадова особа) випливає із засад функціонування системи органів виконавчої влади, а саме - субординації, що передбачає підпорядкованість органів нижчого рівня ієрархічно вищим органам. Підпорядкованість та підконтрольність, як елементи субординації, органу виконавчої влади нижчого рівня вищестоящому органу, створюють для останнього можливість впливати на функціонування підпорядкованого органу, зокрема, змінювати чи скасовувати його рішення або зобов'язувати до вчинення чи припинення певних дій.

Разом із тим, аналізуючи зміст норми, яка встановлює правило, що суб'єктом розгляду скарги виступає вищий, у порядку підлеглості, орган (посадова особа) виконавчої влади, відносно того органу (посадової особи), що прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, слід вказати, що вона має характер скоріше норми-принципу ніж норми-імперативу, яка встановлює єдиний можливий варіант поведінки. За принципом дії, подібна норма передбачена у ст. 55 Конституції України - "права і свободи людини і громадянина захищаються судом", що зовсім не виключає можливість здійснення захисту прав людини і громадянина і іншими, уповноваженими на це, органами. Тому, на нашу думку, суб'єктом розгляду скарги може виступати не тільки вищий у порядку підлеглості орган (посадова особа), але і орган (посадова особа) рішення, дії чи бездіяльність якого оскаржуються, при умові, якщо суб'єкт звернення адресує йому свої вимоги. Нерідко, звернення саме до органу (посадової особи), рішення, дії чи бездіяльність якого оскаржуються, дозволяє забезпечити, по-перше, кваліфікований розгляд скарги, оскільки орган виконавчої влади вже обізнаний з даною справою і, по-друге, допомагає зняти конфлікт між органом влади і особою, що є важливим для формування відносин позитивного характеру між вказаними суб'єктами.

Крім того, як підкреслюється у літературі, "нерідко саме при розгляді скарги відбувається перше реальне спілкування з громадянином. До цього моменту особа могла не скористатися правом бути вислуханим або орган міг не забезпечити реалізацію цього права, оскільки вимагалося негайне вирішення справи. Отже, особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані при прийнятті рішення, і в цьому разі орган може змінити своє рішення. Або ж службовець роз'яснить особі рішення та обґрунтує його і тоді громадянин погодиться з рішенням і відмовиться від його подальшого оскарження" [226, c. 39].

Подібний підхід сприйнятий і практикою нормативно-правового регулювання. Так, згідно з п. 4.1 Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби № 29 від 11.12.1996 р. (зі змінами і доповненнями) [227], у разі, коли платник податків вважає, що орган державної податкової служби невірно визначив суму податкового зобов'язання або прийняв будь-яке інше рішення, що суперечить законодавству з питань оподаткування або виходить за межі його компетенції встановленої законом, такий платник податків має право звернутися до органу державної податкової служби, податкове повідомлення або рішення якого оскаржується зі скаргою про перегляд цього рішення.

Однак, слід зауважити, що у окремих випадках законодавство все ж встановлює виключну підвідомчість розгляду скарг. Зокрема, згідно зі ст. 13 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" скарги на дії службових осіб в районах, містах, районах у містах та службових осіб контрольно-ревізійних управлінь розглядаються і вирішуються начальниками цих управлінь. Скарги на дії службових осіб Головного контрольно-ревізійного управління України та начальників контрольно-ревізійних управлінь Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя розглядаються та вирішуються начальником Головного контрольно-ревізійного управління України [228].

Скарга може бути подана в усній чи письмовій формі. Усні скарги викладаються громадянином і фіксуються посадовою особою на особистому прийомі громадян. Обов'язок для керівників та інших посадових осіб органів виконавчої влади здійснювати особистий прийом громадян закріплений у ст. 22 Закону України "Про звернення громадян".

Відповідно до вказаного Закону, прийом громадян повинен проводитися регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян час. Порядок прийому громадян в органах державної влади визначається їх керівниками. Графіки прийому громадян вивішуються у спеціально виділених і доступних для відвідувачів місцях. На практиці склалася ситуація, що керівники міністерств і відомств проводять особистий прийом громадян не рідше ніж два рази на місяць, а їх заступники і керівники структурних підрозділів не менше одного разу в тиждень. Відповідальні працівники не вправі відмовити громадянину в особистому прийомі при звернені до них з питань, що належать до їх компетенції.

Прийом громадян проводиться в порядку черги. Позачергово приймаються інваліди першої - третьої груп, народні депутати, батьки з немовлятами та малолітніми дітьми, вагітні жінки, учасники воєн. Скарги Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної Війни розглядаються першими керівниками державних органів особисто.

За бажанням суб'єкта звернення на особистому прийомі можуть бути присутні його представники, інші особи, які мають безпосереднє відношення до питань порушених у скарзі. Допускається одночасний прийом декількох відвідувачів за умови, що вони самі звертаються з таким проханням.

Як правило, особистий прийом іноземних громадян та осіб без громадянства здійснюється органами виконавчої влади на загальних підставах, при необхідності - за участю перекладача.

Усі скарги на особистому прийомі реєструються. Громадянин зобов'язаний повідомити свою фамілію, ім'я, по-батькові, місце проживання, а також суть питання з яким він звертається.

Питання, з яким звертається громадянин, по можливості вирішується під час прийому. Якщо вирішити порушені в усній скарзі питання безпосередньо на особистому прийомі не можливо, вона розглядається у тому ж порядку, що і письмова.

Посадова особа, яка здійснює особистий прийом громадян, для кваліфікованого розгляду скарги може залучати інших працівників даного органу.

У випадку, якщо розгляд питання порушеного у скарзі не належить до відання даного органу, особа, що здійснює прийом, повинна роз'яснити скаржнику до компетенції якого органу належить його вирішення.

Найчастіше скарги подаються все ж у письмовому вигляді. Крім того, у окремих випадках законодавство встановлює обов'язковість такої форми .

Загальні вимоги щодо змісту та реквізитів письмових скарг передбачені Законом України "Про звернення громадян". У скарзі обов'язково має бути зазначено прізвище, ім'я, по-батькові, місце проживання, суть порушеного питання. Письмова скарга підписується заявником (заявниками) із зазначенням дати. З одного боку, позитивним моментом є те, що Закон України "Про звернення громадян" не встановлює особливих вимог щодо реквізитів звернень, однак для розгляду скарг, що випливають з певних правовідносин (наприклад, податкових) такі реквізити об'єктивно є недостатніми. У зв'язку з цим, окремі підзаконні нормативні акти деталізують та розширюють ці вимоги. Так, у п. 3 Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби зазначено, що скарга повинна містити:

1. прізвище, ім'я, по-батькові, місце проживання фізичної особи, а для юридичної особи - її найменування, місцезнаходження;
2. найменування органу державної податкової служби, яким видано податкове повідомлення або рішення, що оскаржується, дата і номер;
3. суть порушеного питання, прохання чи вимога;
4. про подання чи неподання позовної заяви до суду (господарського суду) про визнання недійсним податкового повідомлення або рішення органу державної податкової служби;
5. підпис фізичної особи або уповноваженої на те особи, а для юридичної особи - підпис керівника або представника юридичної особи, скріплений печаткою юридичної особи.

              Скарга, оформлена без дотримання таких вимог повертається заявникові з відповідними роз'ясненнями.

              Термін повернення таких скарг у законодавстві визначається по різному. Закон України "Про звернення громадян", Інструкція про порядок розгляду звернень та особистого прийому громадян у Міністерстві юстиції України, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління № 26/5 від 18.03.2004 р. (п. 2.3), Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України № 1177 від 10.10.2004 р. (ч. 6 п. 2.2), визначають такий термін, як не більше десяти днів від дня надходження скарги до відповідного органу, організації і т.д.

Деякі інші акти, такі як Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби № 29 від 11.12.1996 р. (абз. 13 п. 3)  встановлюють строк повернення таких скарг - не більше п'яти днів з моменту їх отримання.

Такі розбіжності, на нашу думку, не можна вважати порушенням норми Закону України "Про звернення громадян", так як формулювання ч. 6 ст. 5 вказаного акту: "звернення, оформлене без дотримання цих вимог (щодо реквізитів - І. Г.), повертається заявникові з відповідним роз'ясненням, не пізніше як через десять днів від дня його надходження...", дає підстави скорочувати даний термін у підзаконних актах. Крім того, скорочення даного терміну у окремих підзаконних актах, навпаки є позитивним фактором, який дозволяє оперативно реагувати на подані скарги, усувати недоліки допущені при їх оформленні, а отже створює умови для більш швидкого їх розгляду.