Крім реквізитів, законодавство повинно встановлювати певні етичні вимоги щодо змісту поданих скарг. Не викликає заперечень позиція окремих авторів, що скарга має бути написана в коректній формі, не повинна містити висловів, які ображають честь і гідність інших осіб, у іншому випадку такі скарги не повинні розглядатися [229, c. 43]. Подібна норма передбачена у законодавстві деяких країн. Наприклад, у ст. 6 Закону Республіки Карелії "Про звернення громадян" зафіксовано, що "не розглядаються звернення, що містять висловлювання, які ображають честь та гідність інших осіб". Однак, для запобіганням випадків неправомірної відмови у прийнятті та розгляді скарги з мотивів невідповідності змісту скарги етичним вимогам, доцільно встановити правило, за яким, коли посадова особа, що здійснює прийом чи розгляд скарги вважає, що формулювання викладені у скарзі посягають на честь та гідність інших осіб, така скарга повертається суб'єкту звернення з відповідними роз'ясненнями для усунення недоліків. При цьому, термін оскарження продовжується на строк передбачений законом для усунення недоліків скарги. Аналогічні норми зафіксовані у Законі про адміністративну процедуру Естонії. Так, згідно п.п. 2, 3 ст. 15 вказаного Закону, якщо особа при поданні заяви не надає відповідну інформацію чи документи, або якщо в заяві наявні інші недоліки, то адміністративний орган призначає заявнику строк для усунення недоліків з роз'ясненням, що у випадку їх неусунення у визначений строк, заява залишається без розгляду. У випадку усунення недоліків у встановлений строк, заява вважається поданою вчасно [230, c. 357].

Письмова скарга без зазначення місця проживання, не підписана автором (авторами), а також така з якої неможливо встановити авторство визнається анонімною і розгляду не підлягає.

Питання доцільності розгляду анонімних скарг носить передусім морально-етичний характер, і неодноразово піднімалося у юридичній та публіцистичній літературі.

Ряд авторів вказують на неприпустимість розгляду таких скарг. Так, Ю.М. Козлов зазначає, що анонімні звернення часто виступають "засобом омани та зведення рахунків" [231, c. 36].

На думку інших авторів, анонімні скарги можуть сприяти виявленню та усуненню правопорушень у сфері державного управління та інших сферах суспільного життя. Наприклад Н.Г. Салищева вказує, що такі скарги "нерідко є сигналом або додатковою інформацією при здійсненні перевірок діяльності тих або інших органів чи посадових осіб" [232, c. 59].

Своєрідне вирішення цього питання пропонувалося у Законі Російської Федерації "Про звернення громадян" прийнятого Державною Думою 25.12.1997 р. (але не підписаного Президентом РФ). У ст. 6 цього Закону, яка передбачала неможливість розгляду анонімних звернень, одночасно робилося одне виключення: допускалася перевірка, у встановленому кримінально-процесуальним законодавством порядку, тих анонімних звернень, які містили відомості про вчинення злочину.

Заборона розгляду анонімних скарг (без будь-яких виключень), на нашу думку, є доцільною та цілком мотивованою. Для перевірки інформації, що міститься у скаргах залучаються певні матеріальні та людські ресурси, а ,як свідчить практика, значна кількість анонімних звернень виявляється необґрунтованою, тобто факти, викладені у них не підтверджуюся, тому і використання цих ресурсів у багатьох таких випадках є збитковим для держави.

Суттєвим аргументом на користь заборони розгляду анонімних скарг є також потенційна можливість їх використання з аморальною метою (підрив репутації особи тощо). Крім того, законодавство надає певні гарантії для осіб, які бажають, щоб дані, викладені у їх зверненні, а також інформація щодо них самих, залишалася конфіденційною. Так, згідно ст. 10 Закону України "Про звернення громадян" не допускається розголошення одержаних із звернення відомостей про особисте життя громадян без їх згоди чи відомостей, що становлять державну або іншу таємницю, яка охороняється законом, та іншої інформації, якщо це ущемляє права і законні інтереси громадян.

Не допускається з'ясування даних про особу громадянина, які не стосуються звернення. На прохання громадянина, висловлене в усній формі або зазначене в тексті звернення, не підлягає розголошенню його прізвище, місце проживання та роботи.

Скарга надсилається поштою або передається до відповідного органу громадянином особисто чи через уповноваженого представника, якщо його повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства. Крім того, відповідно до змісту Закону України "Про електронні документи та електронний документообіг" від 22.05.2003 р., скарга може бути надіслана (подана) у електронному вигляді з обов'язковим додержанням вимог стосовно її реквізитів та вимог щодо подання електронних документів. [233].

Згідно зі ст. 5 Закону України "Про електронні документи та електронний документообіг", електронний документ - це документ, інформація в якому зафіксована у вигляді електронних даних, включаючи обов'язкові реквізити документа. Зазначений Закон (ст. 8) передбачає, що юридична сила електронного документа не може бути заперечена виключно через те, що він має електронну форму. Відправлення та передавання електронних документів здійснюються автором або посередником в електронній формі за допомогою засобів інформаційних, телекомунікаційних, інформаційно-телекомунікаційних систем або шляхом відправлення електронних носіїв, на яких записано цей документ.

Громадяни мають право подавати скарги до органів державної влади чи їх посадових осіб українською чи іншою мовою прийнятною для сторін. Громадянин може подати скаргу особисто або через уповноважену на це іншу особу. Допускається подання скарг в інтересах громадян трудовим колективом, організацією, що здійснює правозахисну діяльність, чи іншою особою, якщо їх повноваження оформлені у встановленому законом порядку.

До скарги додаються наявні у громадянина рішення або копії рішень, які приймалися за його зверненням раніше, а також інші документи, необхідні для розгляду скарги, які після її розгляду повертаються громадянину.

Позитивним моментом, що гарантує рівне право на оскарження та захищає особу від будь-яких проявів дискримінації є заборона відмови у прийнятті та розгляді скарг з посиланням на політичні погляди, партійну приналежність, стать, вік, незнання мови звернення. Одночасно, необхідно відмітити, що законодавство все ж встановлює деякі обмеження відносно віку осіб, які мають право самостійно подавати скарги. Наприклад, в інтересах неповнолітніх осіб скарги подаються їх законними представниками. Такий же порядок передбачений для подання скарг і в інтересах недієздатних осіб.

Скарги, що оформлені належним чином та подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду. Щодо кожної скарги має бути прийняте одне із таких рішень:

• прийняти до провадження;
• передати на вирішення в підвідомчий орган чи установу. При цьому забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржується;
• надіслати за належністю до іншого відомства, якщо питання порушені у скарзі, не входять до компетенції органу, який отримав скаргу, про що одночасно повідомляється суб'єкту звернення;
• залишити без розгляду, при наявності підстав визначених законом.

Законодавство встановлює певні вимоги щодо терміну подання скарг. Так, у ч. 1 ст. 17 Закону України "Про звернення громадян" зазначається: "Скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Скарги подані з порушенням зазначеного терміну не розглядаються".

Таке формулювання викликає ряд зауважень. По-перше, вираз "скарга на рішення, що оскаржувалось" наштовхує на думку, що дія даної норми поширюється тільки на повторні скарги. По-друге, у ст. 4 даного Закону зазначено, що предметом оскарження можуть бути рішення, дії (бездіяльність) у сфері управлінської діяльності. Тобто, закон чітко розмежовує такі поняття як рішення, дії і бездіяльність. Зі змісту ж вказаної статті випливає, що вона поширюється виключно на рішення органів або посадових осіб. Таким чином відсутні будь-які вказівки відносно терміну, протягом якого можуть бути оскарженими дії чи бездіяльність цих суб'єктів.

У зв'язку з цим, виникає запитання: чи законодавець свідомо не встановлює терміну оскарження дій (бездіяльності) вищевказаних суб'єктів (що, на нашу думку, є не зовсім доцільним, так як навіть цивільне законодавство передбачаючи більш значні, ніж у цьому Законі, строки захисту порушених прав обмежує їх загальним терміном у три роки), чи це текстова помилка, і під рішеннями розуміються також дії і бездіяльність? Така невизначеність може створювати певні складності у процесі правозастосування.

Тому ч. 1 ст. 17 Закону України "Про звернення громадян" доцільно викласти у такій редакції: "Скарга на рішення чи дії органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднань громадян, засобів масової інформації може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття чи вчинення дії, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням чи вчиненою дією". Оскільки, на практиці часто неможливо довести (зафіксувати) момент ознайомлення громадянина з допущеною бездіяльністю, ми пропонуємо встановити для їх оскарження термін один рік, з моменту порушення ними прав чи охоронюваних законом інтересів громадянина. Виходячи з цього, доповнити ч. 1 ст. 17 даного закону такими словами: "Скарга на бездіяльність вказаних суб'єктів може бути принесена протягом одного року з моменту, коли суб'єкт був зобов'язаний прийняти рішення чи вчинити певні дії, але не вжив заходів щодо його прийняття чи вчинення таких дій".

Враховуючи термін адміністративного оскарження, що передбачений ст. 17 Закону України "Про звернення громадян", можна визнати такою, що суперечить даному Закону, та обмежує право на оскарження, норму п. 4.2 Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами Державної податкової служби № 29 від 11.12.1996 р. (з подальшими змінами та доповненнями), яка встановлює десятиденний строк для подання скарг на рішення податкових органів.

Крім того суперечності щодо терміну оскарження існують і на законодавчому рівні. Так, згідно ст. 289 Кодексу України про адміністративні правопорушення, скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня винесення постанови.

Такі розбіжності викликають неоднозначне застосування норм права у практичній діяльності відповідних органів виконавчої влади. Так, Головне управління апеляцій Державної податкової адміністрації України (ГУА ДПА) інформує, що у ряді рішень податкових органів, зокрема у рішенні Кременчуцької обласної державної податкової інспекції від 18.02.2002 р. № 272/05/23-300, рішенні Державної податкової інспекції у м. Полтаві від 14.06.2002 р. № 2870/Г/10-031 та рішенні ДПА у Полтавській області від 08.07.2002 р. № 157/Г/25-021, зазначено про право платника податків оскаржити таке рішення протягом 10 днів, наступних за днем отримання рішення, замість передбачених законом 30 днів [234].

Для врегулювання вказаних розбіжностей потрібно або встановити єдиний термін подання скарг, або обумовити у Законі України "Про звернення громадян" можливість встановлення в законодавчих актах інших термінів оскарження.