У Росії, при підготовці проекту Закону "Про звернення громадян" група розробників даного проекту зіткнулася з думкою Правового управління Державної Думи Федеральних Зборів РФ, що термін "докази" характерний тільки для кримінального та цивільного процесів [238, c. 51]. Така тенденція просліджувалася певною мірою і в науковій літературі. Так, у Юридичному енциклопедичному словнику 1984 року, поняття доказів розглядалося тільки у контексті цивільного та кримінального процесів [239, c. 92]. Дана позиція, на нашу думку, є безпідставною, оскільки така юридична категорія як докази використовується і в адміністративному процесі, наприклад, при розгляді справ про адміністративні правопорушення, а також і при розгляді звернень, зокрема скарг, фізичних та юридичних осіб. Тому, не можливо, у законодавстві, що регламентує процедуру адміністративного оскарження, залишати без нормативного регулювання цілу низку питань, які пов'язані з визначенням поняття доказів, порядком їх збору та ін. Ці вимоги безпосередньо стосуються і вітчизняного законодавства, так як у Законі України "Про звернення громадян" вказані питання залишаються не вирішеними.

Законодавство ряду країн Європи досить чітко регламентує інститут доказів та засобів доказування у ході здійснення адміністративно-процедурної діяльності органів виконавчої влади. Зокрема, у № 26 Закону про адміністративну процедуру Федеративної Республіки Німеччини "Засоби доказування" зазначено, що "адміністративний орган використовує засоби доказування, які він згідно зі службовим обов'язком вважає необхідними для дослідження обставин справи. Зокрема він може: 1) запитувати будь-яку інформацію; 2) заслуховувати учасників провадження, опитувати свідків та експертів або запитувати письмові відгуки від учасників, експертів та свідків; 3) використовувати документи та акти; 4) здійснювати огляд речових та письмових доказів. Учасники провадження повинні сприяти дослідженню обставин справи. Зокрема вони повинні повідомляти про відомі їм обставини та докази. Подальший обов'язок сприяти дослідженню обставин справи, зокрема обов'язок особистої присутності або особистого свідчення, виникає лише в окремих випадках, передбачених законодавством" [240, c. 202].

У Загальному Законі про адміністративну процедуру Австрії інституту доказів та засобів доказування присвячений окремий розділ. Вказаний закон визначає загальні принципи оцінки доказів та досить детально регламентує застосування таких засобів доказування як пояснення свідків, висновків експертів, дослідження письмових та речових доказів [241, с. 245-246]. Окремий розділ присвячений інституту доказів і у Кодексі адміністративного провадження Республіки Польща [242, c. 322-324].

Необхідно погодитися з думкою Є.В. Додіна, що процесуальний порядок збору, дослідження і оцінки необхідної інформації необхідний там, де це пов'язано із "входженням" у сферу охоронюваних законом прав і інтересів громадян, з метою забезпечення суспільного визнання правильності прийнятого акту [243, c. 68]. Факти, які досліджуються у справі і на основі яких виноситься рішення повинні бути не тільки переконливими для суб'єкта, який вирішує справу, але і мати юридичну силу доказів. Крім того, нормативне визначення поняття доказів, порядку їх отримання є однією з гарантій їх істинності, законності.

В теорії права виділяють ознаки, що притаманні доказам, як юридичній категорії. Дані ознаки можна також розглядати як критерії, яким повинні відповідати будь-які фактичні обставини, для визнання їх доказами у конкретній юридичній справі. Серед таких ознак (критеріїв) виділяють наступні:

по-перше, юридичні докази направлені на те, щоб встановити обставини юридичної справи. За їх допомогою встановлюються ті фактичні обставини, які кладуться в основу рішень, що приймаються за результатом розгляду справи. Ця особливість доказів обумовлює застосування до них принципу належності та допустимості - доказами у конкретній юридичній справі можуть бути тільки ті фактичні дані, що мають безпосереднє відношення до її вирішення, та здобуті законним шляхом;

по-друге, юридичні докази - це фактичні дані, тобто це відомості про факти (обставини справи), що охоплюються поняттям "інформація". Логічні докази (аргументи) можуть виражатися у логічних прийомах доказування, що спираються, зокрема, на закони формальної логіки. Однак, у сфері права доказами виступають фактичні дані інформаційного порядку [244, c. 334].

Враховуючи розглянуті критерії, у законодавстві, що регламентує порядок розгляду та вирішення адміністративної скарги, на нашу думку, необхідно передбачити наступні положення:

по-перше, визначити, що доказами є будь які достовірні факти, на підставі яких орган (посадова особа), що розглядає звернення (скаргу) громадянина, встановлює наявність або відсутність обставин, які обґрунтовують вимоги заявника, та інші обставини, що мають значення для вирішення відповідного звернення. Доказами можуть бути факти отримані тільки законним шляхом. Не підлягають доказуванню обставини, що визнані загальновідомими, а також факти встановлені рішенням, вироком суду, які набрали законної сили;

по-друге, необхідно передбачити, що обов'язок збору доказів по справі покладається на орган (посадову особу), які розглядають скаргу. Разом з тим, зобов'язати суб'єкт звернення надати всі наявні у нього матеріали, що необхідні для вирішення даної справи;

по-третє, зобов'язати органи і посадових осіб на підставі офіційних запитів надавати акти, інші документи і матеріали, що мають значення доказів для розгляду скарг фізичних і юридичних осіб, за винятком тих, які містять державну та іншу охоронювану законом таємницю. У зв'язку з цим, передбачити адміністративну та дисциплінарну відповідальність для посадових осіб, винних в умисному неподанні витребуваних доказів.

Тривалість розгляду скарг обмежена певними строками. Згідно ст. 20 Закону України "Про звернення громадян" звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо у місячний термін вирішити порушені у скарзі питання не можливо, керівник відповідного органу (або його заступник) встановлює відповідний термін для її розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні не може перевищувати сорока п'яти днів. На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду звернення може бути скорочено.

Встановлення диференційованих строків розгляду скарг, безумовно є позитивним моментом, який дозволяє індивідуально підійти до вирішення кожної окремої скарги. Крім того, вказані строки, у повній мірі, є достатніми для всебічного та повного дослідження всіх обставин справи та винесення по ній рішення. Тому, викликає сумнів необхідність і законність продовження граничних термін розгляду скарги (понад сорока п'яти днів), тим більше, якщо це здійснюється на підзаконному рівні. Так, п. 8 Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, допускає продовження керівником (або його заступником) вказаного органу граничних строків розгляду скарг до шістдесяти днів.

Виходячи зі змісту ст. 20 Закону України "Про звернення громадян", перебіг терміну розгляду звернень (у т.ч. скарг) громадян починається з моменту їх надходження у відповідний орган (посадовій особі), чи іншому суб'єкту, що уповноважений їх розглядати. У Законі України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" (пп. 5.2.2) зафіксоване правило, що у випадку, коли вмотивоване рішення за скаргою не надсилається заявнику протягом строку передбаченого для її розгляду така скарга вважається повністю задоволеною з дня, наступного за останнім днем зазначених строків. Скарга вважається також повністю задоволеною, якщо рішення про продовження строку розгляду скарги не було надіслане суб'єкту звернення до завершення місячного терміну її розгляду. Такі норми доцільно закріпити у Законі України "Про звернення громадян", а у подальшому - у Адміністративно-процедурному Кодексі України, що дозволило б створити додаткові юридичні гарантії забезпечення прав суб'єкта звернення у процесі адміністративного оскарження. Так, Кіровською міжрайонною державною податковою інспекцією (МДПІ) Автономної Республіки Крим рішення від 18.12.2002 р. № 6718/23-01, прийняте за розглядом первинної скарги спортивного центру, надіслано суб'єкту звернення на двадцять другий день від дня надходження скарги, що призвело до задоволення скарги на його користь на суму 8214 грн. 57 коп. За допущені порушення начальнику відділу податкового аудиту ДПІ затримано присвоєння чергового рангу на 6 місяців і начальнику відділу правового забезпечення оголошено догану [245].

У літературі неодноразово висловлювалася думка про необхідність детальної регламентації процедури розгляду скарг [246, c. 93-94]. Така пропозиція є прийнятною оскільки дозволить підвищити рівень юридичної забезпеченості даного провадження. Разом з тим, процесуальні дії, які вчиняються під час розгляду скарг можуть бути досить різноманітними і повністю їх регламентувати неможливо. Надмірна регламентація адміністративної процедури може тільки ускладнити її застосування. Деталізація процедури розгляду скарг повинна здійснюватися не шляхом закріплення у законодавстві дій, що мають виключно організаційний характер, а врегулювання питань більш загального значення. Необхідно чітко визначити, як відмічалося вище, процесуальну правосуб'єктність таких учасників адміністративного провадження як перекладач, експерт, спеціаліст, свідок; порядок отримання доказів у провадженні; випадки, коли допускається припинення, зупинення чи відкладення розгляду скарг та ряд інших питань.

Процедура розгляду та вирішення скарг повинна бути визначена законом. У підзаконних нормативних актах доцільно регламентувати порядок ведення діловодства за зверненнями (в т.ч. скаргами) громадян, а також інших окремих технічних дій, що потребують нормативного закріплення.

У Концепції реформи адміністративного права передбачається закріплення процедури адміністративного оскарження у Адміністративно-процедурному кодексі України. Такий підхід є виправданим, оскільки дозволить в одному кодифікованому акті систематизувати ряд положень, які є спільними для багатьох видів адміністративних проваджень (принципи здійснення адміністративно-процедурної діяльності, процесуальний статус окремих учасників процедур, порядок обчислення процесуальних строків та ін.). До введення в дію Адміністративно-процедурного кодексу, відповідні зміни та доповнення, що стосуються процедури розгляду скарг необхідно внести в Закон України "Про звернення громадян".