Коли ж йдеться про суб'єктів земельно-процесуальних правовідносин, наділених владними повноваженнями в земельно-правовому процесі, вже не постає питання про особисту матеріальну чи нематеріальну зацікавленість суб'єкта в процесі здійснення наданих йому земельно-процесуальних повноважень. Він діє в "чужому" інтересі - не просто механічно підводить конкретні обставини під загальну норму права, а з урахуванням специфіки обставин самостійно визначає зміст прав і обов'язків учасників правовідношення [161, с. 238], виконуючи свої службові функції. У даному випадку можна говорити про безпосередній об'єкт земельно-процесуальних правовідносин, тобто про те, на що спрямовані правовідносини.

А.П. Гетьман у дослідженні еколого-процесуальних правовідносин окреслює об'єкт цих правовідносин як такий, що "має складну внутрішню структуру у вигляді основного (головного) і додаткового (супутнього) елементів" [47, с. 69], а тому можна вважати, що й об'єкт земельно-процесуальних правовідносин має таку структуру, де основним (безпосереднім) елементом є земельно-процесуальна діяльність суб'єктів цих правовідносин, що визначається додатковим (кінцевим) елементом об'єкта земельно-процесуальних правовідносин, яким є конкретна земельна ділянка.

З цього приводу доцільно провести дослідження процесуально-правової регламентації зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, що здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина 3 ст. 20 Земельного кодексу України [120]).

Для реалізації положень цієї статті прийнята постанова Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. № 502 "Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб" [162]. Завданням цього підзаконного нормативно-правового акта є врегулювання правовідносин, які виникають при вирішенні питань про зміну цільового призначення земель, що перебувають у власності громадян або юридичних осіб. На виконання цього завдання зазначеною постановою треба встановити більш чіткий процесуальний порядок дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів цього виду організаційних земельно-процесуальних правовідносин (у тому числі власників земельних ділянок) щодо переведення земель з однієї категорії до іншої.

На сьогодні в цьому нормативно-правовому акті врегульовані питання щодо: порядку ініціювання зміни цільового призначення земельних ділянок; порядку розгляду заяв (клопотань) від власників земельних ділянок відповідними органами державної влади або органами місцевого самоврядування, у тому числі щодо надання дозволу на підготовку проекту відведення земельної ділянки; складання (розробки) проекту відведення земельної ділянки (або її частини), його погодження, перепогодження та затвердження; прийняття рішення про дозвіл на зміну цільового призначення земель або про відмову в такій зміні, у тому числі стосовно порядку оскарження вказаних рішень; особливостей зміни цільового призначення окремих категорій земель.

Незважаючи на те, що процесуальні норми вказаної постанови в цілому спрямовані на максимальну регламентацію дій учасників даного виду організаційних земельно-процесуальних правовідносин, поза увагою залишилося чимало проблемних питань, що можуть виникнути при зміні цільового призначення земель. Для їх виявлення та вирішення необхідно провести аналіз загального процесу зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, із визначенням стадій проведення вказаного процесу.

Перша (початкова) стадія, де суб'єктами виступають власники земельних ділянок (громадяни або юридичні особи) та відповідні органи державної влади або органи місцевого самоврядування, - це порушення процедури зміни цільового призначення земельних ділянок. Громадяни або юридичні особи подають заяву (клопотання) до сільської, селищної, міської ради, якщо земельна ділянка розташована в межах населеного пункту, або до районної держадміністрації, якщо земельна ділянка розташована за межами населеного пункту. Що саме має бути зазначено в заяві (клопотанні) - в даній постанові - жодного слова. Уявляється, що в ній має бути зазначено місцезнаходження, площу (розмір), кадастровий номер земельної ділянки, мету зміни цільового призначення, а також назву тієї категорії земель, переведення в яку передбачається здійснити. Запропонований перелік не є вичерпним.

Відповідно до частини 2 пункту 2 вказаної постанови до заяви (клопотання) додаються: копія державного акта на право власності на земельну ділянку; для громадянина - власника земельної ділянки - копія паспорта (серія, номер паспорта, коли й ким виданий та місце проживання), для юридичної особи - власника земельної ділянки - копія статуту (положення) та копія свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи; документи щодо встановлених обмежень (обтяжень) та земельних сервітутів на використання земельної ділянки; обґрунтування необхідності зміни цільового призначення земельної ділянки із зазначенням її розміру. Результатом першої стадії вказаного процесу має бути прийняття до розгляду заяви (клопотання) та додаткових документів.

На практиці трапляються численні випадки, коли відповідні органи державної влади або органи місцевого самоврядування відмовляють власникам земельних ділянок у прийнятті згаданих заяв (клопотань) із мотивів їх "неналежного оформлення згідно з встановленою формою". Для запобігання таким випадкам питання щодо змісту заяви (клопотання) власників земельних ділянок на цій стадії потребує правової регламентації.

На другій (підготовчій) стадії відбувається визначення можливості зміни цільового призначення земельних ділянок шляхом розгляду заяв (клопотань) і додаткових документів до них відповідними органами державної влади або органами місцевого самоврядування (сільською, селищною, міською радою або районною держадміністрацією). Результатом такого розгляду, у разі згоди на зміну цільового призначення земельної ділянки, є надання дозволу на підготовку проекту її відведення.

На цій стадії не вирішеним є питання щодо строку розгляду заяв (клопотань) і додаткових документів. Зазначене призводить до того, що не тільки в даному провадженні, а й в інших провадженнях стосовно реалізації прав на землю заяви тривалий час залишаються без розгляду. Вважаємо, що оптимальним строком розгляду відповідних документів заявника та надання дозволу на підготовку проекту відведення земельної ділянки має бути 5 днів із дня подання документів.

Третя (основна) стадія включає такі процедури: складання, погодження (перепогодження) та затвердження проекту відведення земельної ділянки або її частини; прийняття рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок. На цій стадії вступають у земельно-процесуальні правовідносини з приводу переведення земель нові суб'єкти: державна або інша приватна землевпорядна організація, яка має ліцензію Державного комітету України по земельних ресурсах на виконання землевпорядних та землеоціночних робіт та ліцензію Державної служби геодезії, картографії та кадастру на виконання геодезичних робіт, орган земельних ресурсів, природоохоронні й санітарно-епідеміологічні органи, орган містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини.

Проект відведення земельної ділянки складається, якщо зміні цільового призначення підлягає її частина. Якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, здійснюється перепогодження проекту відведення земельної ділянки з відповідними органами виконавчої влади. Проект відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється, складається державною або іншою землевпорядною організацією на замовлення власника земельної ділянки. Умови й строк складання такого проекту визначаються договором, укладеним замовником із виконавцем робіт. Розроблений проект погоджується або перепогоджується з органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини, а також підлягає державній землевпорядній експертизі (яку, за загальним правилом, проводить обласне управління земельних ресурсів), після якої замовник подає проектні матеріали відповідно до сільської, селищної, міської ради або до районної держадміністрації для прийняття рішення.

У вказаній постанові не передбачано строки погодження (перепогодження) проекту відведення земельної ділянки (її частини) з вищезгаданими суб'єктами, що не дає можливості встановити конкретну посадову особу відповідного органу, винну в затягуванні процесу зміни цільового призначення земельних ділянок.

Сільська, селищна, міська рада розглядає проектні матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка розташована в межах населеного пункту. Районна держадміністрація розглядає подані проектні матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка знаходиться за межами населеного пункту, якщо така зміна пов'язана з наступним використанням цієї ділянки для сільськогосподарських потреб, ведення лісового й водного господарства, будівництва об'єктів, призначених для обслуговування членів територіальних громад району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо).

У цій постанові не передбачено, у який строк має бути прийняте відповідне рішення та в який строк копія рішення повинна бути надіслана заявнику. До того ж не визначено зміст рішення, що його приймають відповідні органи державної влади або органи місцевого самоврядування. Зазначене рішення повинно містити дані щодо: місцезнаходження, площи (розміру), кадастрового номера та категорії земельної ділянки (її частини), яка підлягає зміні свого цільового призначення; підстав зміни цільового призначення; нового цілього призначення земельної ділянки (її частини).

У разі прийняття рішення про відмову в зміні цільового призначення земельної ділянки сільська, селищна, міська рада або відповідний орган виконавчої влади протягом 15 днів письмово повідомляє про це її власника з обґрунтуванням причини відмови. У разі незгоди власника земельної ділянки з рішенням сільської, селищної, міської ради або органу виконавчої влади про відмову в зміні її цільового призначення спір вирішується в судовому порядку.

Треба передбачити норму, що гарантуватиме власнику земельної ділянки право оскарження в судовому порядку рішення сільської, селищної, міської ради або органу виконавчої влади про зміну цільового призначення земельної ділянки.

Результатом цієї стадії є прийняття у відповідні строки рішення про зміну або про відмову в зміні цільового призначення земельної ділянки.

Четверта (організаційна) стадія, що настає за умови прийняття рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, з яким згоден її власник, складається з 2-х процедур:

- оформлення та надання відповідних документів заявнику.

Рішення сільської, селищної, міської ради або відповідного органу виконавчої влади про зміну цільового призначення земельної ділянки є підставою для оформлення громадянину або юридичній особі державного акта на право власності на земельну ділянку зі зміненим цільовим призначенням;

- внесення змін, у зв'язку з прийняттям рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки (її частини), у відповідні документи.