У ході розробки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України (АПК) розглядалося декілька варіантів встановлення терміну набрання чинності адміністративним актом винесеним за результатом розгляду скарги. Перший варіант передбачав набрання таким актом чинності з моменту його доведення до відома осіб, яких воно стосується. Подібна норма зафіксована у нормативних актах окремих європейських країн. Так, у абзаці (1) № 39 Закону ФРН "Про адміністративну процедуру" передбачено, що "чинність адміністративного акта відносно особи, якій він призначений або інтереси якої він зачіпає, починається з моменту, коли він проголошений цій особі". Разом із тим, в практичній діяльності можлива ситуація коли суб'єкт, якого стосується адміністративний акт, свідомо уникає ознайомлення з ним. Як наслідок цього, орган виконавчої влади опиняється у ситуації коли він не в змозі виконати власне рішення, з огляду на його нечинність.

Розробники проекту АПК зупинилися на іншому варіанті (який зафіксований у проекті АПК прийнятим Верховною Радою України у першому читанні), що передбачає набрання адміністративним актом чинності з "моменту його реєстрації, якщо інше не передбачено законодавством або самим адміністративним актом". Враховуючи те, що з моменту набранням адміністративним актом чинності розпочинається перебіг терміну для його оскарження, та з метою запобігання порушення термінів на оскарження акту, внаслідок недоведення (доведення з затримкою) його до відома особи, якої він стосується, у проекті АПК передбачена норма, згідно якої "недоведення уповноваженим суб'єктом адміністративного акта в установленому порядку до відома суб'єкта звернення, заінтересованих осіб або до визначених в акті виконавців є підставою для продовження строків для його оскарження".

Аналізуючи зміст проектної норми щодо моменту набрання адміністративним актом чинності, вважаємо, що встановлення альтернативних варіантів набрання таким актом чинності може бути визначено тільки у законі, оскільки під поняття "законодавство" підпадає весь масив діючих (в т.ч. підзаконних) нормативно-правових актів. Використання у зазначеній проектній нормі терміну "законодавство" створює можливість встановлення у підзаконних актах інших, відмінних від норм закону правил щодо набрання чинності адміністративним актом.

         Варто відмітити, що не зовсім узгоджуються у проекті Адміністративно-процедурного кодексу України норми щодо набрання адміністративним актом чинності та зверненням його до виконання. Зокрема, у проекті АПК передбачається, що адміністративний акт може бути звернений до виконання протягом року, але не раніше закінчення строку, встановленого для його оскарження. По-перше, набрання адміністративним актом прийнятим за результатом розгляду скарги чинності, створює всі юридичні передумови для його виконання. По-друге, правило, згідно якого адміністративний акт може бути звернений до виконання протягом року, фактично створює можливість для суб'єкта вирішення справи ухилятися від виконання прийнятого ж ним рішення.

Крім того, у проекті АПК під зверненням до виконання адміністративного акта розуміється доведення адміністративного акта уповноваженим суб'єктом до відома суб'єкта звернення, заінтересованої особи. Разом із тим, що у зазначеному проекті АПК передбачено правило, згідно якого адміністративний акт протягом трьох днів з дня його реєстрації вручається суб'єкту звернення, заінтересованій особі під розписку або надсилається йому поштою чи в електронній формі за зазначеною ним адресою. Таким чином, спостерігається колізія норм відносно термінів інформування суб'єкта звернення, заінтересованих осіб щодо прийнятого адміністративного акта за результатами розгляду скарги.

У якості суб'єкта винесення рішення за скаргою в законодавстві як правило розглядається керівник органу виконавчої влади, що здійснював розгляд скарги чи його заступник. Наприклад, такі норми передбачені у Положенні про порядок розгляду звернень громадян в органах державної податкової служби України, затвердженого Наказом ДПА України від 27.02.2004 року № 112 [273].

Після прийняття рішення за скаргою може виникнути ситуація, коли орган, який був суб'єктом його прийняття виявить, що таке рішення: а) було прийнято з порушенням вимог законодавства; б) прийнято на підставі недостовірних документів та відомостей; в) рішення за скаргою містить описки і помилки. Для врегулювання таких питань у проекті АПК передбачається, що прийнятий за результатом розгляду адміністративної справи адміністративний акт, може бути повністю або частково скасований суб'єктом його прийняття у разі виявлення невідповідності акта вимогам законодавства, або недостовірності даних на підставі яких він був прийнятий. Проект АПК також передбачає обов'язок для суб'єкта вирішення справи за скаргою з власної ініціативи або на вимогу суб'єкта звернення чи заінтересованої особи виправити допущені в рішенні за скаргою граматичні, стилістичні описки та арифметичні помилки.

Висновки до 2 розділу

1. У юридичній науці сформувалося два основних підходи до розуміння поняття адміністративного процесу. Ряд авторів ототожнюють адміністративний процес із юрисдикційною діяльністю органів виконавчої влади та інших, зокрема, судових, органів, яка направлена на вирішення адміністративно-правових спорів чи притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Згідно іншого підходу адміністративний процес розглядається у більш широкому значенні, а саме, як врегульована правовими нормами діяльність органів виконавчої влади та ін. уповноважених законом органів, що пов'язана із розглядом і вирішенням індивідуальних адміністративних справ.

Визначення границь адміністративного процесу є важливим і з огляду на з'ясування змісту такої юридичної категорії як адміністративне провадження. Згідно першого підходу сфера правової діяльності, що охоплюється поняттям "адміністративний процес" є вужчою відносно сфери такої діяльності охопленої поняттям "адміністративне провадження", оскільки включає, на відміну від останнього, виключно юрисдикційний аспект діяльності вище вказаних суб'єктів.

На сучасному етапі розвитку теоретичних уявлень про адміністративний процес обґрунтовано доводиться його "широке" розуміння. Стосовно адміністративного провадження за скаргою обґрунтування такого підходу має безпосереднє значення, оскільки дозволяє розглядати адміністративне провадження за скаргою як складову адміністративного процесу з усіма випливаючими із цього висновками. По-перше, це дозволяє стверджувати про управлінський характер адміністративного провадження за скаргою. Тобто дане провадження є формою управлінської діяльності уповноважених органів виконавчої влади. По-друге, враховуючи те, що будь-яка управлінська діяльність базується на певній логічній послідовності є підстави виділяти окремі етапи (стадії) її здійснення. По-третє, адміністративне провадження за скаргою базується на загальних принципах адміністративного процесу. Разом із тим, у зв'язку із притаманними йому особливостями дане провадження має тільки притаманні йому принципи.

Виходячи із загального значення терміну "адміністративне провадження" провадження за скаргою можливо розглядати як врегульовану правовими нормами діяльність органів виконавчої влади (їх посадових чи службових осіб) направлену на розгляд і вирішення адміністративної справи за скаргою.

2. У адміністративному проваджені за скаргою необхідно виділяти стадії його здійснення: а) стадія попередньої обробки скарг (отримання письмових та усних скарг та їх реєстрація); б) перевірка (розгляд) скарги - збір фактичних даних, необхідних для вирішення справи, їх дослідження, оцінка, вибір правових норм, що потребують застосування у справі; в) прийняття рішення за скаргою - прийняття відповідного правового акту, яким задокументовано висновки та рішення по справі; г) оскарження рішення прийнятого за результатом розгляду скарги; д) виконання прийнятого рішення - здійснення фактичних дій, направлених на відновлення порушених прав громадянина чи юридичної особи; порушення питання (у разі встановлення факту правопорушення) про притягнення винних осіб до відповідальності.

3. Початковою стадією адміністративного провадження за скаргою є стадія попередньої обробки скарги. На цій стадії визначається можливість прийняття скарги до розгляду, здійснюється її реєстрація та направлення на розгляд до посадової чи службової особи, або органу, який уповноважений таку скаргу розглянути.

Центральною стадією адміністративного провадження за скаргою є її розгляд. На даному етапі суб'єкт вирішення справи ознайомлюється з викладеними у скарзі відомостями, які на думку суб'єкта звернення свідчать про порушення його прав та законних інтересів; перевіряється викладена у скарзі інформація, збираються матеріали, необхідні для вирішення справи; здійснюється юридична оцінка досліджених матеріалів.

Суттєвим недоліком нормативної регламентації порядку розгляду скарг є невизначеність правового статусу ряду учасників даного провадження - свідків, перекладача, експерта, спеціаліста. Крім того, нормативного регулювання потребує такий процесуальний інститут як докази.

Завершальною стадією адміністративного провадження за скаргою є стадія винесення та виконання рішення. За результатом розгляду справи за скаргою орган виконавчої влади вправі винести одне із таких рішень: а) рішення, що оскаржується залишає без змін, а скаргу без задоволення; б) скасовує у певній частині рішення, що оскаржується і не задовольняє скаргу у певній частині; в) скасовує рішення, яке оскаржується і задовольняє вимоги скарги; д) вирішується питання про укладення компромісної (мирової) угоди.

4. Рішення, що виноситься за результатом розгляду скарги повинно відповідати певним вимогам. Серед таких вимог необхідно назвати законність, доцільність, справедливість, обґрунтованість. Рішення можна вважати законним у тому випадку, коли орган, який здійснює розгляд справи за скаргою, дотримуючись адміністративно-процедурних норм, всебічно перевірив обставини справи і вирішив її у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин. Доцільність рішення проявляється у закріпленні у ньому найбільш оптимального варіанта вирішення справи, що базується на законності і відповідає цілям правового регулювання. Обґрунтованим можна вважати акт, який, по-перше, базується на ретельно перевірених фактах, у результаті аналізу і юридичної оцінки яких досягнута об'єктивна істина у справі; по-друге, рішення зафіксоване у акті логічно випливає з аналізу фактів та обставин справи.