Організаційно-правова інфраструктура у сфері погашення податкового боргу передбачає удосконалення організаційної та функціональної структури органів ДПС у досліджуваній сфері, для чого треба провести аналіз відповідності організаційної структури органів ДПС їх функціям. Тобто побудова структури органів ДПС, які здійснюють функції податкового контролю у сфері погашення податкового боргу, повинна ґрунтуватися на визнанні первинності функцій і вторинності структури органу (підрозділу). Аналіз структури й функцій уповноважених органів управління і контролю у сфері погашення податкового боргу сприятиме підвищенню ефективності їх діяльності, усуненню зайвих бюрократичних елементів в організаційній і функціональній структурі, що заважають налагодженню оптимальної контрольної діяльності у сфері погашення податкового боргу. Удосконалення організаційної та функціональної структури діяльності органів ДПС у сфері погашення податкового боргу сприятиме ефективному забезпеченню погашення податкового боргу й формуванню організаційно-правової інфраструктури протидії делікатності податкових боржників.

Донині не існує загальноприйнятої наукової методики структурно- функціонального аналізу контролюючих органів. Уперше спробу викласти основні положення й висновки щодо основних засад, методів, напрямів, форм і засобів поетапного проведення функціонального аналізу діяльності органів управління було зроблено в роботі "Виконавча влада і адміністративне право" [249, с. 318-319]. Наведені положення повною мірою відповідають сучасним положенням Концепції адмінреформи в Україні щодо раціоналізації структурної побудови та діяльності органів управління. Зазначена вище методологічна основа в контексті розроблення комплексних систем детінізації була, наприклад, застосована у роботі Н.П. Дригваль "Організаційно-правові основи детінізації відносин у сфері обороту об'єктів інтелектуальної власності" [158].

Відповідно до мети та завдань нашого дослідження вважаємо за необхідне для здійснення структурно-функціонального аналізу функціональної структури органів (підрозділів) ДПС України у сфері погашення податкового боргу, використати розроблені у зазначених вище роботах основні завдання, очікувані результати функціонального аналізу з метою подальшого визначення методології аналізу функціональних аспектів діяльності органів ДПС у частині їх місця й ролі в системі протидії тіньовим процесам і детінізації відносин.

Методологія структурно-функціонального аналізу функцій та організаційної структури органів управління у сфері погашення податкового боргу полягає в усуненні дублювання функціонально схожих структур як внутрішньовідомчих, так і міжвідомчих; визначенні недоліків організаційної та функціональної структури органів ДПС для підвищення ефективності контрольної діяльності у сфері погашення податкового боргу, а також створення функціональних правових механізмів превентивної протидії тіньовим проявам у досліджуваній сфері.

Зробивши висновки щодо недоліків кожного блоку функцій органів, слід визначити:

- як вони зумовлюють виникнення факторів відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу або сприяють йому;

- які конкретно капіталообігові та документообігові операції у сфері погашення податкового боргу є джерелами тіньових процесів;

- соціальну природу та структуру джерел тіньових проявів і діяльності у сфері погашення податкового боргу, методи їх виявлення, локалізації;

- наявні та необхідні правові й контрольно-аналітичні загальнодержавні та громадські системи соціального контролю за тіньовими процесами у сфері погашення податкового боргу;

- співвідношення загальних і специфічних організаційно-правових факторів відтворення тіньових відносин у сфері погашення податкового боргу, шляхи їх усунення;

- організаційно-правові механізми створення економічних передумов детінізації економічних відносин у сфері погашення податкового боргу.

Ці напрями проведення функціонального аналізу є досить типовими й уніфікованими. Їх слід конкретизувати стосовно контролюючих органів у сфері оподаткування.

Беручи до уваги значну кількість таких органів, повний перелік яких із зазначенням функціональних характеристик було подано в підрозділі 1.1 даної роботи, і значний обсяг питань, які необхідно з'ясувати під час проведення функціонального аналізу, вважаємо за потрібне, як приклад, стисло викласти функціональну характеристику спеціальних підрозділів органів ДПС, а саме: Департаменту погашення прострочених податкових зобов'язань ДПА України та відділу організації оперативних заходів по скороченню податкового боргу Оперативного управління ГУПМ ДПА України.

ДПА України є центральним органом виконавчої влади і має функціональну організаційну структуру управління у формі функціональної департаментизації (функціональна департаментизація - це процес поділу організації на окремі елементи, кожний з них має свою чітко визначену ціль та обов'язки) [68, с. 112].

1. Департамент погашення прострочених податкових зобов'язань ДПА України (далі - Департамент)

Аналіз Положення про Департамент засвідчив відсутність у ньому цілей (мети) зазначеного підрозділу, що не є виправданим, оскільки тільки за наявності чітких цілей можна визначити певні завдання, функції та структуру, а отже, й організацію ефективного управління та контролю, а також отримання позитивних результатів [90]. Назва Департаменту - "забезпечення прострочених податкових зобов'язань" - не є досконалою, оскільки термін "прострочені" податкові зобов'язання не відповідає визначеним терміно-поняттям у спеціальному законодавстві. Департамент у своїй діяльності, крім загального законодавства, керується спеціальним законодавством у сфері оподаткування, наприклад, нормами Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" від 21.12.2000 № 2181-ІІІ, який встановлює порядок погашення зобов'язань юридичних або фізичних осіб перед бюджетами та державними цільовими фондами [32]. Предметом діяльності Департаменту є податковий борг, тобто "податкове зобов'язання (з урахуванням штрафних санкцій за їх наявності), самостійно узгоджене платником податків або узгоджене в адміністративному чи судовому порядку, але не сплачене у встановлений строк, а також пеня, нарахована на суму такого податкового зобов'язання" [32].

Виходячи із проведеного структурно-функціонального дослідження, метою діяльності Департаменту, на нашу думку, необхідно визначити забезпечення погашення податкового боргу платників податків. На підставі даної мети необхідно визначити не тільки завдання, функції, структуру, а й назву підрозділу, яка повинна відповідати його завданням і змісту діяльності.

Основним змістом діяльності Департаменту та його структурних підрозділів є контрольна діяльність публічно-правового характеру, що визначається терміно-поняттями "адміністрування податкового боргу" та його складовими провадженнями - "контроль за погашенням податкового боргу", "стягнення податкового боргу". Функцію "примусового стягнення", тобто "звернення стягнення на активи платника податків у рахунок погашення його податкового боргу, без попереднього узгодження його суми таким платником податків" Департаменту пропонується передати до органів державної виконавчої служби України.

Тому у назві Департаменту повинна бути відображена мета контрольної діяльності - погашення податкового боргу платників податків, зміст його діяльності із урахуванням норм чинного спеціального законодавства. Отже, пропонуємо таку назву Департаменту: "Департамент контролю за погашенням податкового боргу платників податків". Відповідно й завдання, функції, діяльність повинні відповідати меті та назві Департаменту.

Основними чинними завданнями Департаменту є:

- розробка стратегії та забезпечення належної організації роботи ОДПС України з питань погашення податкового боргу, заборгованості за кредитами, отриманими під гарантії Уряду України, і державними позичками;

- зміцнення податкової та платіжної дисципліни, підвищення відповідальності платників податків і зборів (обов'язкових платежів) за виконання своїх обов'язків перед бюджетами та державними цільовими фондами;

- організація роботи з виявлення, обліку і звернення у власність держави безхазяйного та іншого майна, що переходить у її власність [90].

Аналізуючи вищезазначений перелік завдань Департаменту, необхідно зробити такі висновки.

Завдань і функцій ОДПС щодо вжиття заходів із погашення заборгованості за кредитами, отриманими під гарантії Уряду України і державними позичками, у нормах Закону України "Про систему оподаткування", Закону "Про державну податкову службу в Україні" не передбачено. Більше того, у преамбулі Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" від 21.12.2000 № 2181-ІІІ визначено, що цей (спеціальний закон з питань оподаткування) не регулює питання погашення та обслуговування кредитів, наданих за рахунок бюджетних коштів або позик, залучених державою чи під державні гарантії, інших зобов'язань, що випливають з угод, укладених державними органами та/або від імені держави, які регулюються нормами цивільного законодавства та іншими законами з питань державного боргу та його обслуговування.

Відповідно до п. "б" ст. 501 Основ Світового Податкового кодексу встановлюється, що Податкова служба буде мати лише один єдиний обов'язок - адміністрування податкового законодавства. Таким чином, більшість додаткових функцій, які покладено на податкову адміністрацію в деяких країнах (такі як: загальний збір платежів за рахунками держави або моніторинг державних бюджетів), Податкова служба виконувати не буде [121, с. 256].

Стратегією розвитку системи фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади, визначено, що функції контролю за виконанням суб'єктами господарювання договірних зобов'язань, що погашаються за рахунок бюджетних коштів, передбачено покласти на суб'єктів фінансового контролю, які здійснюють контроль за цільовим та ефективним витрачанням бюджетних коштів [207].

Отже, завдання Департаменту щодо вжиття заходів із погашення заборгованості за кредитами, отриманими під гарантії Уряду України і державними позичками, необхідно виключити із функціональної структури Департаменту та передати відповідні функції суб'єктам фінансового контролю, які здійснюють контроль за цільовим та ефективним витрачанням бюджетних коштів, тобто органам державної контрольно-ревізійної служби України.

Одним із основних завдань ДПА України є здійснення контролю за погашенням податкової заборгованості платниками податків, інших платежів, у т. ч. тими, майно яких перебуває в податковій заставі [25]. У завданнях Департаменту відсутній жодний натяк на завдання щодо "контролю за погашенням податкової заборгованості (боргу) платників податків" і лише зазначено про "організацію роботи... з питань "… погашення податкового боргу". Тобто формальним завданням Департаменту залишається здійснення лише комплексу примусово-виконавчих заходів із забезпечення погашення податкового боргу платника податків, які здійснюються органами стягнення (реалізація майна, вилучення готівки, інші примусово-виконавчі заходи), а не контролюючими органами (контролюючі функції за самостійною сплатою платниками податків податкового боргу).

Тому формальні завдання Департаменту необхідно привести у відповідність з положеннями спеціального податкового законодавства (ст. 20 Закону України "Про систему оподаткування", ст. 2 Закону України "Про державну податкову службу в Україні", ст. 2 Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами").