Створення в Україні системи адміністративних судів в межах проведення судової й адміністративної реформ повинно супроводжуватися виділенням з цивільного процесу норм, які регулюють судове провадження в адміністративних справах та кодификацією адміністративно-процесуального законодавства. Це всі категорії справ, що виникають з адміністративно-правових відносин (підрозділ Б розділу III ЦПК), а також справи з приводу встановлення неправільності в актах громадянського стану (глава 36 ЦПК), оскарження нотаріальних дій чи відмови у їх вчиненні (глава 39 ЦПК), які за своєю природою є адміністративними. Адміністративне судочинство має бути  регламентоване  окремим  кодексом. Це зумовлено насамперед тим, що, видячи з правової природи адміністративних спорів, діяльність адміністративних судів має бути заснована на дещо інших принципах, ніж ті, що існують у цивільному та господарському судочинстві. Тому наступним кроком після законодавчого визначення організації адміністративних судів має стати прийняття Адміністративного процесуального кодексу, який би став правовою основою діяльності адміністративних судів.

Уявляється доцільною розробка і прийняття поряд з Адміністративним процесуальним  кодексом України (далі АПК України) таких процесуальних законів, як Кодекс загальних правил адміністративних процедур, покликаних створити правову основу діяльності адміністративних судів у країні та механізм розгляду інших індивідуально-конкретних справ, що виникають із адміністративно-правових відносин.

Слід зазначити, що вже розроблено проект АПК України, мета якого - визначити порядок адміністративного судочинства. Робота над проектом Кодексу була розпочата ще у червні 1994 р. відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України "Про склад керівників робочих  груп  з  питань  підготовки  проектів  кодексів України"[1]. 

Проект Адміністративного процесуального кодексу підготовано робочою групою у складі представників Верховної Ради України, Верховного і Конституційного судів України, Міністерства юстиції України, Центральної виборчої комісії, а також вищих навчальних закладів та наукових установ. Як зазначив голова цей робочої групи Перший заступник Голови Верховного Суду України В.С. Стефанюк, при його розробленні враховувалися: положення Конституції щодо судового захисту прав і громадянина у відносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами щодо створення спеціалізованих судів; досвід діяльності адміністративних судів інших країн, зокрема, ФРН, Іспанії, Естонії, Польщі, Росії; пропозиції та зауваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади України, окремих науковців та ін. Проект також пройшов експертизу в місії ОБСЄ в Україні в рамках проекту "Створення модельних адміністративних судів"2.

Проект Адміністративного процесуального кодексу України, розроблений робочою групою Верховного Суду України, за своєю структурою  складається  з  дев'яти розділів, в які об'єднані тридцять сім глав.

Уявляється, що відповідно до Конституції України, Закону України "Про судоустрій", а також  згідно з традицією кодифікації  адміністративного права України АПК повинен починаться із "Загальних положень", мета яких - встановити норми загального характеру, що застосовуються до всіх правовідносин у сфері адміністративної юстиції. На нашу думку, даний розділ повинен включати положення про призначення АПК, визначення понять і термінів, використовуваних у кодексі, поняття адміністративних судів, завдання адміністративного судочинства, основні положення про законодавство щодо адміністративного судочинства, дію його в часі і просторі, принципах здійснення правосуддя адміністративними судами - загальні для усіх форм судово-процесуальної діяльності і специфічні для адміністративного  судочинства.

Особливо необхідно підкреслити, що АПК встановлює порядок судового розгляду звернень (заяв) фізичних та юридичних осіб, незалежно від форм власності, щодо відповідності Конституції України та законам України правових актів, рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб. 

На нашу думку, АПК, зважаючи на виняткову роль адміністративної юстиції у житті громадянського суспільства, повинен передбачити що завданням адміністративного судочинства є розгляд у повній відповідності із законодавством України адміністративних судових справ, що виникають із публічно-правових відносин між громадянами, юридичними особами, з однієї сторони, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян, посадовими чи службовими особами,  -  з  іншої.

АПК має регламентувати принципи здійснення адміністративного судочинства в адміністративних судах, а саме здійснення адміністративного судочинства тільки судом; верховенство права; законність; право на судовий захист; самостійність судів і  незалежність суддів; офіційність дослідження та з'ясування обставин справи; рівність учасників судового процесу перед законом і адміністративним судом; забезпечення учасникам судового процесу права на правову допомогу; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; змагальність сторін; право на оскарження судового рішення; обов'язковість рішень адміністративного  суду.

АПК повинен містити розділ щодо організації діяльності адміністративних судів, закріпити повноваження і склад адміністративного суду, визначити підсудність адміністративних судів - предметну і інстанційну, порядок зміни підсудності адміністративних справ, підвідомчість адміністративних справ адміністративним судам, положення про розгляд адміністративної справи, відводи, заходи по забезпеченню порядку в адміністративному суді, питання, пов'язані з викликом до адміністративного суду, строки звернення до адміністративного суду, судові витрати і механізм фіксації судового процесу у відповідності зі ст. 129 Конституції України щодо повного фіксування судового процесу технічними засобами.

Особливо необхідно підкреслити, що адміністративному суду підвідомчі справи, по спорах, що виникають із публічно-правових відносин фізичних та юридичних осіб з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими  та  службовими  особами.

В  АПК необхідно визначити повноваження адміністративного суду. До  таких  зокрема  можуть  бути  віднесені  справи  щодо:

1) розгляду спорів, пов'язаних з оскарженням у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, об'єднань громадян, посадових чи службових осіб;

2) звернень у випадках, передбачених законами України про вибори та референдуми;

3) звернень на дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, пов'язаних із порушенням ними підстав, меж повноважень чи виконання їх у спосіб, не передбачений Конституцією та законами України;

4) звернень у спорах про надання притулку;

5) звернень у спорах про надання послуг дипломатичними і консульськими представництвами України за кордоном;

6) звернень у спорах, що виникають під час проходження державної служби;

7) звернень у спорах, що виникають із питань соціального забезпечення громадян;

8) звернень у спорах, що виникають із питань освіти населення;

9) звернень про дострокове припинення повноважень народного депутата України, у разі невиконання ним вимог щодо несумісності депутатської діяльності з іншими видами діяльності;

10) розгляду заяв про припинення повноважень члена Кабінету Міністрів України, керівника центрального та місцевого органу виконавчої влади в разі невиконання ними вимог щодо несумісності службової діяльності з іншими видами діяльності;

11) оскарження  нотаріальних  дій  або  відмови  в  їх  вчиненні;

12) звернень про встановлення неправильності запису в актах громадянського стану;

13) звернень за заявами на рішення, прийняті щодо релігійних організацій;

14) спорів про розмежування компетенції між міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади та місцевими державними адміністраціями;

15) заяв з питань реєстрації політичних партій та об'єднань громадян.

Також в адміністративних судах повині розглядаться звернення у спорах, що виникають з адміністративних договорів.

На нашу думку, адміністративний суд не повинен мати повноважень щодо розгляду звернень про відповідність Конституції України та законам України постанов Верховної ради України, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим, нормативно-правових актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств, інших  центральних  органів  виконавчої  влади.

Відповідно до вищевикладеного в АПК необхідно включити розділ щодо особливостей адміністративного судочинства в адміністративних судах по першій інстанції. 

Чітко необхідно визначити справи, що не підлягають розгляду в адміністративних судах. На  нашу  думку,  це  такі,  як:

1) публічно-правові спори, щодо яких Конституцією України визначено повноваження Конституційного Суду України;

2) справи, що виникають із правових відносин, урегульованих Кримінальним кодексом України, Цивільним кодексом України, Кодексом України про адміністративні проступки та Кодексом законів про працю України, щодо яких передбачено інший порядок судового розгляду;

3) господарські спори та справи про банкрутство, щодо яких передбачено інший порядок судового розгляду;

4) заяви щодо внутрішньої діяльності політичних партій, церкви, релігійних організацій, заяви на акти та дії об'єднань громадян, які відповідно до закону, статуту (положення) належать до їх внутріорганізаційної діяльності або їх виключної компетенції.

Отже суд, який розглядає адміністративні справи, повинен бути компетентним у тому разі, якщо йдеться про "публічно-правовий спір". Але іноді визначити межу між публічно-правовим і приватно-правовим спором досить важко. При цьому необхідно виходити з природи правовідносин, з яких виводиться вимога суб'єкта звернення. Публічно-правовим спір є тоді, коли звернення (наприклад, надання дозволу чи скасування заборони) пов'язане з положенням публічного права. Тому для визначення компетенції адміністративного суду вирішальним є те, що правовідносини грунтуються на положеннях публічного чи приватного права. Але й таке розмежування в окремих випадках може бути не простою справою. Якщо до приватного права належать законодавчі норми, що грунтуються на принципах рівних прав кожного, то до публічного права належать законодавчі норми, які визначають право держави чи іншого представника публічної влади (громади, іншої територіальної публічно-правової юридичної особи). Положення публічного права, звичайно, характеризують відносини між вищими і нижчими суб'єктами. Тут держава здебільшого виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у договорі, а як носій суверенної влади, який може забороняти громадянину чи підприємству певну поведінку, або дає дозвіл на певну діяльність чи, навпаки, скасовує раніше наданий дозвіл.

До публічного належать норми конституційного, адміністративного, екологічного та інших галузей права.