5.5. Адміністративні процедури
Сторінки матеріалу:
- 5.5. Адміністративні процедури
- Сторінка 2
1 Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД, 2001. — С. 25, 26.
Поняття адміністративної процедури пов´язане з науковою дискусією про зміст адміністративної юстиції та розуміння поняття адміністративного процесу, які й до сьогодні дослідники продовжують «підганяти» під штучно виготовлену модель, під якийсь ідеальний зразок розуміння адміністративного процесу у «вузькому» та «широкому» значенні виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, а всі дослідження зосереджуються навколо класифікації та визначення місця адміністративних проваджень в адміністративному процесі та їх типологічних груп.
Водночас, незважаючи на широке наукове і прикладне вживання словосполучення «юридична процедура» залишається одним із ключових моментів визначення поняття «процедура» та з´ясування питання про співвідношення понять «провадження» і «процедура». В юридичній літературі склалося кілька підходів до визначення поняття «процедура» залежно від концепції предмета адміністративного процесу (управлінської, юрисдик-ційної або судочинної). Деякі вчені процедуру розглядають як вид процесу, інші розглядають їх (процедуру і процес) як тотожні об´єкти правової дійсності і використовують обидва терміни як синонімічні. Прихильники юрисдикційної концепції адміністративного процесу під «процедурою» вбачають діяльність повноважних органів влади так званого позитивного управлінського характеру, а під «процесом» розуміють суто юрис-дикційні провадження. Представники управлінської концепції процесу вбачають, що процес складається з двох видів — юрис-дикційного процесу та адміністративної процедури.
На нашу думку, до визначення цих понять та їх співвідношення найбільш вірно висунута теза В. П. Тимощуком в роботі «Адміністративні процедури за участю громадян», де він зазначає, що поняття «процедура» і «провадження» можуть співвідноситися як статика і динаміка. Тобто процедура — це встановлений порядок розгляду та розв´язання справи (модель провадження), а провадження — це вже власне розгляд та розв´язання конкретної справи1.
Проте, на жаль, це слушна і в цілому вірна теза не знайшла свого подальшого розвитку. В. П. Тимощук здійснив ремарку, що цю тезу автора поділяють не всі учасники авторського колективу і надалі фактично обґрунтовує тотожність понять «провадження» і «процедура» зазначивши, що під адміністративною процедурою необхідно розуміти встановлений законодавством порядок розгляду і розв´язання органами публічної адміністрації індивідуальних адміністративних справ; кожне провадження відповідає певній процедурі2.
1 Тимощук В. П. Адміністративні процедури за участю громадян // Державне управління: проблеми адміністративної теорії та практики / За заг. ред. В. Б. Авер´янова. — К.: Факт, 2003. — С. 198.
2 Там само; Адміністративна процедура та адміністративні послуги: Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Авт.-упоряд. В. П. Тимощук. —
К.: Факт, 2003. — С. 24.
З точки зору співвідношення процедури і процесу в цілому, а не окремо взятого провадження, О. В. Кузьменко зазначає, що у процедурі відсутня головна детермінанта процесу — подовже-ність у часовому вимірі. Якщо явище процесу, пояснює О. В. Кузь-менко, це, передусім, динаміка, безперервний рух, виражений у послідовних переходах від одного стану до іншого, то процедура — ніщо інше, як дискретність такого руху. Процедура не є явищем, наділеним часовою динамікою1. Підбиваючи підсумок цього дослідження, авторка у авторефераті дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук робить висновок, що процес слід розглядати як діяльність суб´єктів права із здійснення правової регламентації суспільних відносин та реалізації права, а процедуру — як формалізований бік такої діяльності. Процедура детермінує порядок здійснення суб´єктами правовідносин юридично значущих дій, які у своїй сукупності складають юридичний процес. Вона окреслює стадії процесу, визначає їх мету, послідовність, способи оформлення та фіксації2.
Дійсно, регулювання відносин у будь-якій сфері життєдіяльності суспільства відбувається за певними правилами, умовами, у порядку та відповідній послідовності. Не є винятком і сфера управлінської діяльності, в якій процеси управління відбуваються за певною процедурою (процедурами). Але у даному випадку йдеться про місце процедури в адміністративному процесі, а не в цілому в управлінській діяльності.
Для більш повного з´ясування понять «провадження» і «процедура» необхідно визначити їх ознаки, загальні риси і відмінності, що розмежовують ці поняття і дають можливість об´єктивно визначити їх місце у системі юридичних процесів.
Юридичний процес і процедура характеризуються певними ознаками.
1. Усі юридичні процеси та процедури — законодавчі, бюджетні, управлінські, кримінальні, цивільні, господарські, земельні, податкові, митні та інші об´єднують загальні властивості, а саме:
— владність діяльності державних органів та їх посадових і службових осіб;
— врегулювання цієї діяльності процесуальними нормами;
1 Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. — К.: Атіка, 2005. — С. 167.
2 Кузьменко О. В. Адміністративний процес у перегляді права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. — К.: КНУВС, 2006. — С. 15.
— прийняття владного акта (закону, постанови, вироку, рішення, протоколу та ін.);
— реалізація норм матеріального права в певній послідовності, порядку і за правилами, в ході якої виникають, змінюються або припиняються конкретні суспільні відносини.
2. Виходячи із зазначених властивостей слід підкреслити,
що всі процеси та процедури мають обслуговуючий характер
щодо державного управління, вони виникають та існують лише
за потреби реалізації завдань і функцій держави, забезпечення
законних прав і інтересів фізичних чи юридичних осіб. У цьому
зв´язку державне управління здійснюється у відповідній послі-
довності та порядку з дотриманням встановлених суспільством
(у вигляді традицій, звичаїв, моральних, релігійних, корпора-
тивних вимог) або державою відповідних процедур, завданням
яких є:
а) формування основного курсу, напряму діяльності держа-
ви, її органів чи органів місцевого самоврядування. Воно перед-
бачає внутрішню самоорганізацію системи органів влади і нор-
мативне (правове) регламентування усіх без винятку процедур
необов´язково. Можуть застосовуватися поряд із правовими
формами державного управління і організаційні форми, а та-
кож найрізноманітніші методи переконання і заохочення;
б) створення інструменту, за допомогою якого конститу-
ційні цінності, правова ідеологія держави втілюються в життя.
Це зовнішній вплив органів влади на суспільні відносини і по-
требує вичерпного, обов´язкового врегулювання законодавс-
твом управлінських процедур для вирішення конкретних пи-
тань (справ).
3. Досягнення мети державного управління вимагає ство-
рення відповідних правових режимів (ступеня врегулювання)
процесуальної діяльності. Так, адміністративний процес спря-
мований тільки на вирішення зовнішніх завдань — розгляд і
вирішення конкретної індивідуальної справи. Ступінь його
врегулювання має бути найповнішим щодо кола суб´єктів та їх
повноважень і застосування способу впливу на поведінку
суб´єктів у вигляді заборон чи припису, шляхом вимоги утри-
матися від здійснення певних дій чи закріплення необхідної
поведінки, які є обов´язковими для виконання. Водночас ад-
міністративна процедура встановлює порядок не тільки вирі-
шення зовнішніх завдань, а й внутрішніх проблем щодо ство-
рення, реорганізації, ліквідації організаційних структур, комп-
лектування їх персоналом, збирання та зберігання інформації,
діловодство та ін. Ступінь врегулювання процедури визначаєть-
ся не тільки заборонами і приписами, а й дозволом, яким встановлюються межі можливої поведінки суб´єктів відносин. У деяких випадках окремі положення можуть бути зовсім не врегульованими як, наприклад, види застосування заохочення, обов´язковість прийняття нормативного акта за зверненням громадян, вжиття в адміністративному порядку заходів переконання тощо. Процесуальні права і обов´язки учасників таких процедур нечітко визначені, а інколи зовсім не визначаються.
Ці та інші ознаки, особливості та відмінності між адміністративним процесом і адміністративною процедурою дозволяють зробити висновок, що не всі адміністративні процедурні дії належать до адміністративного процесу, а отже і не входять або не складають його структуру. Водночас «провадження» і «процедура» мають надто багато спільних ознак і не можуть бути змістовно відокремлені одне від одного. Тому логічним було б вважати, що процедура — це формально визначені порядок і умови вчинення дій учасниками процесу на певній стадії або етапі адміністративного процесу, на певному часовому відтинку щодо забезпечення, вирішення конкретних адміністративних справ, способів процесуального оформлення розгляду справи та їх фіксації. Наприклад, процедура адміністративного затримання особи, що вчинила правопорушення, передбачає підстави затримання, коло осіб, які можуть здійснювати адміністративне затримання, строки адміністративного затримання та його процесуальне оформлення. Однак адміністративне затримання саме по собі не є ні підставою, ні обов´язком для відкриття провадження в справі про адміністративне провадження і здійснення процесу, а лише є заходом процесуального примусу. Тобто процедура не є обов´язковою складовою адміністративного процесу і, разом з тим, процедура — це дії, а процес — це послідовність цих дій.
Процедура — це самостійне цілісне юридичне утворення, яке регламентоване юридичними нормами, а в деяких випадках і за звичаєм чи традиціями (процедура реєстрації шлюбу, наприклад), визначає порядок здійснення учасниками відносин юридично і соціально значущих дій та забезпечує реалізацію нормативно-правового регулювання суспільних відносин.
Отже, адміністративна процедура — це встановлений нормами адміністративного процесуального права порядок діяльності суб´єктів правовідносин щодо реалізації нормативно-пра-
вового регулювання у сфері державного управління та розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ.
За предметом вирішення питань застосування матеріальних норм права усі процедури у загальному вигляді можна класифікувати на три групи.