Історія розвитку і становлення адміністративної юстиції в Україні пройшла складний і довгий шлях. Адміністративним кодексом УРСР від 12 жовтня 1927 р. (ст. 158) передбачалася можливість оскарження розпорядчих актів управління у разі їх невідповідності закону. У ст. 56 Конституції УРСР 1978 р. за­значалося, що громадяни мають право у встановленому поряд­ку оскаржити до суду дії службових осіб державних і громадсь­ких органів, які вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які ущемляють їхні права. Проте лише у 1987 р. з прийняттям закону СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій службових осіб, які ущемляють права гро­мадян» зазначені гарантії було втілено в життя. На підставі цього закону 25 квітня 1988 р. Цивільний процесуальний ко­декс України було доповнено главою 31-А «Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридич­них чи службових осіб у сфері управлінської діяльності».

Особливий розвиток адміністративної юстиції відбувся піс­ля 1990 р. Значну кількість законів України було доповнено нормами, які передбачали можливість оскарження неправомір­них дій посадових осіб органів виконавчої влади. Відбулося значне зростання кількості розглянутих адміністративних справ у судах, узагальнилася практика їх розгляду. 3 грудня 1997 р. Пленумом Верховного Суду України було прийнято постанову № 13 «Про практику розгляду судами справ за скаргами на рі­шення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян». 28 квітня 1992 р. постановою Верховної Ради України затверджується Концепція судово-правової ре­форми в Україні, а згодом, 22 липня 1998 р., Указом Президен­та України схвалена Концепція адміністративної реформи, якими передбачалося введення в Україні адміністративного су­дочинства та прийняття нових кодифікованих адміністратив­но-процесуальних актів. Ці положення отримали своє реальне втілення в Законі України «Про судоустрій України» від 7 лю­того 2002 р., відповідно до якого судову владу реалізують шля­хом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарсько­го, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства. У 2004 р. Указом Президента України від 16 лис­топада утворюються місцеві та апеляційні адміністративні суди, а 6 липня 2005 р. приймається Кодекс адміністративного судо­чинства України.

На думку фахівців, запровадження адміністративної юсти­ції викликане необхідністю посилення гарантій захисту прав людини від свавілля з боку держави та відсутність ефективної процедури судового вирішення адміністративних справ, яка б враховувала специфіку публічно-правових відносин1. Отже, конституційне універсальне правило «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності ор­ганів державної влади, органів місцевого самоврядування, по­садових і службових осіб» (ст. 55 Конституції України), потре­бує відповідних механізмів його реалізації та контролю з боку судової влади.

Ясна річ, що правосуддя є найбільш удосконаленим засо­бом захисту інтересів, прав і свобод людини, але аж ніяк не єдиним. Певною мірою захист законних прав та інтересів лю­дини і держави, фізичних і юридичних осіб здійснюється орга­нами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, прокуратури. Виходячи з цього, громадянин, юридична особа можуть самостійно обрати спосіб захисту своїх прав, або звер­нутися до вищестоящого органу влади, або після цього, якщо цей орган не задовольнив звернення, — до суду. Проте форму­вання судового контролю випливає із принципу розподілу вла­ди на законодавчу, виконавчу і судову з метою створення ме­ханізму стримування і противаг, запобігання узурпації влади будь-якою гілкою.

1 Адміністративна юстиція: Європейський досвід і пропозиції для Украї­ни / Авт.-упоряд. І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда. — К.: Факт, 2003. — С. 17.

В юридичній літературі і словниках адміністративна юсти­ція визначається як особливий порядок вирішення адміністра­тивно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на те органами1, як система спеціальних органів контролю за до­триманням законності в сфері державного управління2. Отже, у цих визначеннях до органів, які вирішують адміністративно-правові спори відносять не тільки суди, а й інші уповноважені органи. Це можуть бути органи виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи. В такому випадку втра­чається, нівелюється зміст принципу розподілу влади і ство­рення судового контролю за публічним управлінням. Водночас це призводить до думки, що на адміністративну юстицію пок­ладають повноваження щодо розгляду будь-яких справ у сфері управління, а це зовсім не відповідає юридичній дійсності. По­ширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виника­ють у державі (ч. 2 ст. 124 Конституції України) знімає лише невиправдані обмеження щодо судового контролю за діяльніс­тю адміністрації, але ніяким чином не встановлює підміни ви­конавчої влади судовою.

1 Стафанюк В. Судова система України та судова реформа. — К.: Юрінком Інтер, 2001. — С. 51; Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. — К.: Українська енциклопедія, 1998. — Т. 1.: А—Г. — С. 47; Адміністративна юстиція: Європейський досвід і пропозиції для України / Авт.-упоряд. І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда. — К.: Факт 2003. — С. 9.

2 Юридический знциклопедический словарь. — 2-е изд., доп. / Гл. ред. А. Я. Сухарев; Редкол.: М. М. Богуславский и др.— М.: Сов. знциклопедия,

1987. — С. 17.

3 Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер,

2005. — С. 218.

Інший підхід до визначення поняття «адміністративна юс­тиція» мають автори підручника «Адміністративне право Украї­ни» за редакцією Ю. П. Битяка, які зазначають, насамперед, що адміністративна юстиція — це правосуддя, а не виконавча ділянка, що специфіка адміністративних справ вимагає при їх розгляді особливих організаційних форм і спеціальної суддівсь­кої кваліфікації, з чим слід повністю погодитися. Вони визна­чають адміністративну юстицію як встановлений законом по­рядок розгляду й вирішення в судовій процесуальній формі справ, що виникають у сфері державного управління між гро­мадянином чи юридичними особами, з одного боку, та органа­ми виконавчої влади й місцевого самоврядування (посадовими особами) — з іншого, здійснюваний загальними або спеціально створеними для вирішення правових спорів судами3.

Російські вчені теж підкреслюють, що адміністративна юс­тиція — це система судових (або квазісудових) органів, які роз­глядають справи за позовом громадян у разі порушення їх прав і свобод неправомірними діями органів управління1. У цих ви­значеннях наголошується саме на судовому розгляді адміністра­тивних справ із сфери публічного управління. Цей підхід поля­гає в тому, що адміністративною юстицією вважається тільки те, що здійснюється спеціально утвореними для цього судови­ми органами, і певне коло питань, які розглядаються лише за позовом фізичних чи юридичних осіб. Більше того, Ю. Н. Ста-рилов вважає, що адміністративна юстиція має бути виділена в самостійну гілку судочинства з метою розгляду правових спорів у сфері управління і забезпечення публічних прав і свобод фі­зичних і юридичних осіб. Тільки за таких умов цей правовий інститут, з юридичної процесуальної точки зору, може бути на­званий адміністративним процесом2. Щоправда, останнє ре­чення є дискусійним, оскільки, на нашу думку, адміністратив­на юстиція (судочинство) уособлює вищу, найрозвиненішу форму здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, а відтак, то й адміністративного процесу.

На підставі викладеного можливо виділити основні ознаки адміністративної юстиції.

1 Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное пра­во: история развития и основньїе современньїе концепции. — М.: Юриста,

2002. — С. 290.

2 Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. — С. 12.

По-перше, суб´єктами, які уповноважені вирішувати ад­міністративні спори за позовом громадян чи юридичних осіб, можуть бути тільки суди. Зарубіжний досвід дозволяє виділити два види здійснення адміністративної юстиції: а) здійснення адміністративного судочинства загальними судами (судами за­гальної юрисдикції); б) здійснення адміністративного судо­чинства спеціально створеними (спеціалізованими) адміністра­тивними судами. В Україні ці два види поєднані. Відповідно до ч. 2 ст. 22 Закону України «Про судоустрій України» місцеві загальні суди (районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, а також військові суди гарнізонів) розглядають цивільні, адміністративні та кримінальні справи. Також для розгляду ад­міністративних справ спеціально створені окружні, апеляційні адміністративні суди та Вищий адміністративний суд України.

Таке поєднання забезпечує на сучасному етапі економічність утримання судових органів. Кодекс адміністративного судо­чинства України (ст. 18) встановлює предметну підсудність ад­міністративних справ цих судів.

По-друге, порядок та умови розгляду адміністративних справ, прийняття рішення, перегляд рішення та інші процесу­альні дії мають бути побудовані на зразок загального судового процесу, за принципами верховенства права, законності, рів­ності усіх учасників процесу перед судом і законом, загальності сторін, гласності і відкритості, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження.

По-третє, предметом розгляду адміністративними судами можуть бути адміністративно-правові спори, які виникли у сфері публічного управління за позовом громадян, юридичних осіб, а в передбачених законом випадках і за позовом органу владних повноважень або його посадової особи.

Наявність адміністративно-правового спору є важливим критерієм для виокремлення спеціального виду судового захис­ту прав і свобод громадян у сфері державного управління. Од­нак адміністративно-правовий спір або спір про права має міс­це і в інших провадженнях адміністративного процесу — про­вадження у справах про адміністративні проступки, провадження про застосування заходів примусу, провадження про звернення громадян, реєстраційно-дозвільні провадження та ін. У даному випадку в спорі є сторона, яка вважає, що вона має право і обстоює його, є також сторона, яка розглядає це право і виносить відповідне рішення, яке теж може стати спір­ним. Тому спір є важливим критерієм визначення адміністра­тивної юстиції, але не основним, як на це посилаються дослід-ники1. Щодо позову та його структури, то застосовуються розроблені і добре відпрацьовані в цивільному та господарсько­му судочинстві його предмет та зміст.