Конституція України [61] визначає Україну як правову державу, в якій єдина державна влада здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Важливим чинником, який представляє єдину державну владу незалежно від її виду, є публічна служба як соціально-правова інституція, покликана забезпечувати, з одного боку, практичну реалізацію завдань державних і муніципальних органів влади, а з другого - захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб в їх взаємовідносинах з державою. Від її професійності і компетентності, авторитетності і стабільності, забезпеченості і захищеності залежить функціонування як держави, так і громадянського суспільства.

У той же час у чинному українському законодавстві відсутнє визначення понять "публічна служба" і "публічний службовець". У перші роки незалежності України дослідники переважно визначали публічну службу як державну службу, тобто професійну діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті, спрямовану на практичне виконання завдань і функцій держави, і одержують зарплату за рахунок державних коштів. Останнім часом із посиленням ролі публічного управління актуалізується пошук змістовного наповнення терміна "публічна служба" [89, с. 9].

Кодекс адміністративного судочинства України (надалі КАСУ) вперше дав визначення поняття "публічна служба" (п. 15 ст. 3). Але це поняття не містить сутнісних характеристик та особливостей публічної діяльності, у ньому наводить-

ся лише перелік видів цієї діяльності, що є порушенням правил юридичної техніки. За таких обставин з'ясування поняття, сутності, особливостей і видів публічної служби і публічних службовців набуває особливого значення.

Визначення сутності публічної служби можливе за умови дослідження особливостей тих видів діяльності, які в сукупності становлять її як єдине публічно-правове явище. Ураховуючи те, що в юридичній літературі зустрічаються такі поняття, як "служба", "публічна служба", "державна служба", "служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба)", важливим є пов'язання їх співвідношення [2, 6, 7, 11-13, 51, 52, 53, 71, 72 тощо].

У загальному розумінні поняття "служба" може використовуватися для позначення: а) виду діяльності людей та відповідного соціально-правового інституту; б) найменування певного відомства, органу або його структурного підрозділу. Тобто служба поряд із навчанням, виробництвом матеріальних цінностей та наданням господарських послуг, веденням домашнього господарства тощо є різновидом суспільно корисної діяльності людини [10]. Вона пов'язана з управлінням та соціально-культурним обслуговуванням людей. Деякі дослідники зазначають, що службовці - це особи, які обіймають посади в державних або громадських організаціях та за винагороду здійснюють управлінську або соціально-культурну діяльність [10, с. 4-5]. Службова діяльність розглядається й як зовнішні зв'язки, військова справа, розподіл матеріальних та інших благ, охорона правопорядку [72, с. 4].

Аналіз різних точок зору щодо поняття "служба" дозволяє дійти висновку про те, що її особливостями є: а) безпосередня спрямованість не на виробництво матеріальних цінностей, а на створення умов для матеріального виробництва; б) володіння специфічним предметом праці - інформацією, яка водночас є засобом впливу (збирання, опрацьовування, передавання, зберігання, створення інформації) на об'єкти управління або на об'єкти надання управлінських послуг; в) пов' язаність, як правило, із розумовою працею; г) оплатність; ґ) здійснення особами, які обіймають посади в державних або 6

муніципальних органах, корпоративних або громадських організаціях.

Водночас служба як соціально-правова конструкція складається з елементів, що характеризують її як цілісну систему і водночас вирізняються своїми особливостями. Цю систему складають: а) публічна служба, яка здійснюється на посадах в державних органах, їх апаратах та органах місцевого самоврядування і спрямована на здійснення суспільно-публічних функцій та надання управлінських послуг; б) корпоративна служба, яка здійснюється на підприємствах, в установах та організаціях усіх форм власності і спрямована на реалізацію внутрішньоорганізаційних (корпоративних) функцій та соціально-культурне обслуговування людей; в) громадська служба, яка здійснюється в громадських об'єднаннях, політичних партіях, фондах і спрямована на забезпечення реалізації власних політичних, громадських та інших інтересів.

Таким чином, публічна служба є різновидом служби, якій притаманні, по-перше, загальні для всіх видів служби риси; по-друге, особливості, що виокремлюють її серед інших.

Проголошення Україною курсу на європейську інтеграцію і необхідність досягнення критеріїв та вимог, що висуваються до кандидатів для вступу до ЄС, ставить на перший план завдання створення високопрофесійної публічної служби як ключового елементу ефективної системи публічного управління. А це потребує врахування досвіду розвинених країн під час обґрунтування параметрів моделі публічної служби відповідно до вимог сучасного етапу державотворення [199].

Аналіз форм управління в європейських країнах дозволяє дійти висновку про те, що одночасно з терміном "державна служба" вживаються такі терміни, як "цивільна служба", "публічна служба", "професійне чиновництво", "публічне управління", "публічна адміністрація".

Наприклад, у Німеччині, як і в багатьох державах Західної Європи, інститут професійного чиновництва (або право чиновництва) структурно є однією з найважливіших частин Особливого адміністративного права. У Вищому адміністративному суді Німеччини аналізується й вирішується багато питань застосування чинного законодавства про професійне чиновництво. З об'єднанням Німеччини в 1990 р. питання публічної служби стали обговорюватися ще більш активно. У нових землях ФРН останніми роками відбувалося становлення нового законодавчого регулювання публічно-службових відносин [216]. Публічна служба в Німеччині - це професійна діяльність, що складається з виконання певними суб'єктами публічно-правових функцій в органах федеральної державної влади, земельних органах, громадах та інших суб'єктах публічного права. До державної служби віднесено діяльність: а) професійних суддів, які виконують функції правосуддя; б) професійних військових; в) міністрів, членів дирекції федерального банку; г) чиновників, що здійснюють управлінські функції.

У Великій Британії керівництво державною службою формально належить монархії в особі королеви. Фактично під монархією маються на увазі вищі органи держави і посадові особи, а саме: прем'єр-міністр, кабінет, міністри. У Меморандумі для державних службовців з цього приводу йдеться про те, що чиновники перебувають на службі монархії. Поряд з вузьким розумінням категорії "цивільна служба" використовується розширене поняття "публічна служба". Поняття "публічна служба" в широкому значенні включає діяльність усіх службовців публічного сектору: міністрів, службовців військових сил, поліції, охорони здоров'я, вчителів тощо, а також охоплює службовців інших органів центрального і місцевого управління, яких найнято і служба яких оплачується за рахунок виділених парламентом коштів. У вузькому значенні "публічна служба" включає функціонерів тільки центральних органів влади. Чіткого визначення поняття "функціонери" не існує, оскільки вони визначаються як "слуги Корони, котрі служать на підставі "доброї волі" [19].

У США законодавство виділяє політичних службовців (зокрема, осіб, обраних парламентом на вищі державні посади) та осіб, що працюють за наймом у державній адміністрації і виконують покладені на них "державні доручення" або "функції". Спеціальним законодавством вони поставлені в особливе правове становище, відмінне від становища інших громадян.

Отже, сутність публічної служби полягає в трьох аспектах, а саме: у функціональному аспекті вона постає як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління; в інституційному - окреслює певне коло осіб, оскільки виконання публічних справ становить їх соціальну функцію; в юридичному - охоплює правове регулювання особливих публічно-правових, службових відносин, які, у свою чергу, поділяються на чиновницькі і відносини найманих осіб- службовців та робітників державних установ [19].

Вважається, що при реформуванні в Україні публічної служби найоптимальнішим було б дотримуватися такого розподілу: з одного боку, визначити статус державного службовця (його можна назвати публічним державним службовцем, або "суб'єктом владних повноважень"), котрий виконуватиме найважливіші державні функції і повноваження, здійснювати адміністративну діяльність (на сьогодні в Україні відповідно до прийнятої класифікації державних службовців на види за владними повноваженнями, які закріплюються як у законодавчих актах, так і в інших правових документах - положеннях, статутах, рішеннях і под., до них можна віднести "посадових осіб" та "представників адміністративної влади"), а з другого - визначити статус простих службовців і технічного персоналу (працівників), зайнятих виконанням спеціальних завдань і функцій на державній службі (до них можна віднести "фахівців", або "спеціалістів", та "допоміжний персонал"). Така система вже досить тривалий час ефективно працює у деяких країнах, що характеризуються розвиненою системою публічної служби (наприклад, Німеччина, Франція, Бельгія, Швейцарія та ін.) [27].

Таким чином, ураховуючи досвід європейських країн та різноманітні наукові концепції, пропонуємо під "публічною службою" розуміти врегульовану виключно Конституцією та законами України професійну публічну діяльність осіб, які заміщують посади в державних органах і органах місцевого самоврядування щодо реалізації завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування.

Стосовно видів публічної служби слід зазначити, що на законодавчому рівні вони не закріплені, а в науковій літературі з цього приводу існують різні точки зору, інколи навіть протилежні. Аналіз правової природи публічної служби, особливостей її правового регулювання та проходження дає підстави виокремити такі її види.

1. Політична служба. Основним завданням цієї служби є визначення та реалізація державної політики в усіх сферах суспільного життя держави. Вона характеризується: а) особливостями вступу на службу та її проходженням; б) політичною відповідальністю, яка є основною для політичних службовців; в) зайняттям державних посад у державних органах для здійснення політичних програм; г) оплатою праці за рахунок державного бюджету. Цей вид публічної служби, у свою чергу, поділяється на підвиди: а) служба на посту Президента України; б) служба на посадах народних депутатів у Верховній Раді України; в) служба на посадах членів Кабінету Міністрів України.

Політичний характер діяльності осіб, які обіймають державні політичні посади, зводиться до того, що вони визначають державну політику в усіх сферах суспільного життя, розв'язують стратегічні проблеми економічного і соціального розвитку суспільства і відповідної сфери управління та ін. Водночас важливо зазначити, що політичний характер статусу політичної посади не зводиться до факту обов'язкової належності осіб, які обіймають ці посади, до певної політичної партії (критерій необов' язковий, хоч і цілком можливий). Тобто на відміну від адміністративних посад до осіб, які обіймають політичні посади, не ставиться вимога щодо політичної нейтральності при виконанні своїх посадових обов'язків [12, с. 125].