1.1. Поняття та правова природа публічної служби і публічного службовця

  •  професійна діяльність осіб, які її обіймають;
  •  діяльність, яка здійснюється на основі Конституції, законів та інших нормативно-правових актів;
  •  діяльність, яка за змістом полягає у виконанні завдань і функцій держави;
  •  діяльність, яка оплачується з державних коштів.

До державної, наприклад, можна віднести службу на посадах начальника Головної державної інспекції захисту рослин - Головного державного інспектора захисту рослин України, його заступників, всіх спеціалістів - державних інспекторів захисту рослин, на яких згідно з ч. 1 ст. 11 Закону України "Про захист рослин" у повному обсязі поширюється дія Закону України "Про державну службу".

Разом з тим поширення на працівників окремих державних спеціалізованих установ лише особливостей матеріального та соціально-побутового забезпечення, передбачених Законом України "Про державну службу", не означає наділення зазначених осіб повноваженнями щодо виконання функцій держави, а тому така діяльність до державної (публічної) служби не належить.

  1. Служба на посаді судді. Цей вид публічної служби стосується тільки однієї категорії - професійних суддів при здійсненні ними правосуддя і характеризується:

а) зайняттям суддею державної посади у державному органі (суді) і неналежністю до категорії як політичних, так і державних службовців;

б) особливим порядком призначення на посаду судді і проходження суддівської служби;

в) незалежністю суддів і підпорядкуванням тільки закону;

г)  оплатою праці за рахунок державного бюджету [189].

Публічна служба професійного судді здійснюється з часу складання ним присяги та припиняється з часу звільнення з посади органом, що його обрав або призначив. Час перебування особи у відставці із збереженням звання судді до публічної служби не належить.

У ч. 1 ст. 9 Закону "Про державну службу" зазначено, що правовий статус Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів вищого спеціалізованого суду України регулюється Конституцією та спеціальними законами України, тобто ч. 1 ст. 9 не відносить судові посади ні до політичних, ні до державних посад.

Водночас, виходячи з назви ст. 9 "Особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату", логічно було б стверджувати, що судові посади - це посади державних службовців. Проте така логіка зовсім не випливає із завдань і функцій суддів, сутності тих повноважень, якими наділені судові посади, а саме: здійснення правосуддя.

У ч. 2 ст. 2 Закону України "Про статус суддів" визначено, що судді є посадовими особами судової влади. Зважаючи на час прийняття цього Закону з урахуванням наступних змін, що сталися в суспільно-політичному житті країни, вбачається нагальна необхідність у законодавчому закріпленні суддівської служби як окремого, відмінного від державної, муніципальної та політичної виду публічної служби.

  1. Служба на посаді в органі місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. На відміну від зазначених видів публічної служби цей вид не пов'язаний з державною діяльністю, державною посадою і, як правило, з реалізацією державних функцій і повноважень (крім делегованих).

Особливостями служби на посаді в органі місцевого самоврядування є: а) забезпечення реалізації завдань і функцій органів місцевого самоврядування та делегованих державних повноважень; б) зайняття посад в органах місцевого самоврядування; в) регламентація Законом "Про службу в органах місцевого самоврядування"; г) виборність посад як один із способів (крім конкурсу, призначення, зарахування) заміщення посади в органі місцевого самоврядування; ґ) оплата праці за рахунок місцевого бюджету [185].

Служба в органах місцевого самоврядування багато в чому має спільні риси з державною службою. Водночас особливості її організації, функціонування і проходження зумовили необхідність прийняття Закону "Про службу в органах місцевого самоврядування", який є основним законодавчим актом щодо цієї служби. Однак у тій частині, яка не врегульована нормами Закону "Про службу в органах місцевого самоврядування", діють норми Закону "Про державну службу".

Надзвичайно важливе значення для розуміння сутності інституту публічної служби мають принципи публічної служби - основоположні ідеї, які відбивають об'єктивні закономірності та визначають напрямки реалізації компетенції, завдань і функцій органів публічної влади, статусу публічних службовців [200, с. 25].

Згідно зі ст. 3 Закону України "Про державну службу" до принципів державної служби належать: служіння народу, демократизм і законність, гуманізм і соціальна справедливість, пріоритет прав людини і громадянина, професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі, персональна відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни, дотримання прав і законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування, дотримання прав підприємств, установ і організацій, об' єднань громадян.

Слід погодитися з експертами Центру політико-правових реформ, що організація публічної служби має базуватися на принципах:

  1. верховенства права - підпорядкування діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб потребам реалізації прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими цінностями;
  2.  законності - обов'язок публічного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
  3.  патріотизму і публічності - віддане служіння українському народові та пріоритетне ставлення до забезпечення загального інтересу при виконанні службових обов' язків;
  4.  професійності - компетентне, об'єктивне і неупере- джене виконання службових обов'язків;
  5.  політичної нейтральності - утримання політичного службовця від демонстрації свого ставлення до політичних партій, а також власних політичних поглядів та недопущення їх впливу на виконання службових обов' язків;
  6.  прозорості і відкритості - забезпечення обов'язковості оприлюднення публічної інформації органом влади та можливість отримання відкритої (несекретної) інформації про діяльність органів влади і публічних службовців за запитом громадянина;
  7.  стабільності - призначення публічних службовців на невизначений строк, незалежність персонального складу корпусу публічної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів;
  8.  доброчесності - спрямованість дій публічного службовця на захист публічного інтересу та відмова від керівництва приватним інтересом при здійсненні наданих йому повноважень [200].

Що стосується нормативно-правового регулювання публічної служби в Україні, то, як свідчить наведене, в даний час відсутній єдиний законодавчий акт, який би передбачав такі основоположні засади публічної служби, як поняття, особливості, види, принципи публічної служби, поняття та види публічних службовців, способи вступу на публічну службу, основи проходження публічної служби, атестація публічних службовців, основні підстави припинення публічної служби, відповідальність публічних службовців тощо.

Чинне законодавство про публічну службу є некодифіко- ваним, несистематизованим, його переважну більшість складають підзаконні нормативні акти.

Основою для формування інституту публічної служби є Конституція України. Саме вона визначає основні засади організації і діяльності публічної служби в цілому (не використовуючи при цьому поняття "публічна служба") та її видів, зокрема: державної політичної служби (розділи четвертий - Верховна Рада України, п'ятий - Президент України, шостий - Кабінет Міністрів України); державної служби (статті 3, 8, 19, 24, 35, 38, 55, п. 12 ст. 92); суддівської служби (розділ восьмий- правосуддя); служби в органах місцевого самоврядування (розділ одинадцятий - місцеве самоврядування).

Зокрема, право вступу на державну службу як різновид публічної служби передбачається у: ст. 24 Конституції ("не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками") і ст. 38, де визначено право рівного доступу до державної служби всіх громадян України. Принципи державної служби відображено у: ст. 3 - "людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю"; ст. 8 - принцип верховенства права; ст. 19 - принцип законності ("органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України"); ст. 35 (право на свободу світогляду і віросповідання) і ст. 36 - принцип політичної і релігійної нейтральності тощо (право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації).

Важливість державної служби як правової інституції підтверджується п. 12 ст. 92 Конституції, де встановлено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність державної служби.

Стаття 55 Конституції України містить важливі конституційні засади, серед яких, зокрема, право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Закони України. Серед законів, які визначають правові засади публічної служби, особливе місце посідає Кодекс адміністративного судочинства України, який вперше на законодавчому рівні у п. 15 ст. 3 визначив поняття публічної служби як діяльності на державних політичних посадах, професійну діяльність суддів, прокурорів, військову службу, альтернативну (невійськову) службу, дипломатичну службу, іншу державну службу, службу в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. Однак, як уже зазначалося, таке визначення публічної служби порушує правила юридичної техніки.

Центральну роль у законодавчому регулюванні питань публічної служби відіграють закони: "Про державну службу", "Про боротьбу з корупцією" [110], "Про засади запобігання та протидії корупції" [140], "Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень" [116], "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення" [119], "Про дипломатичну службу" [134], "Про міліцію" [166], "Про Службу безпеки України" [184], "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" [139], "Про державну виконавчу службу" [123], "Про вибори Президента України" [115], "Про Кабінет Міністрів України" [158], "Про статус народного депутата України" [188], "Про комітети Верховної Ради України" [159], "Про вибори народних депутатів України" [114], "Про Конституційний Суд України" [161], "Про Раду національної безпеки і оборони України" [182], "Про Рахункову палату" [183], "Про Антимонопольний комітет України" [109], "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів" [122], "Про державну контрольно-ревізійну службу" [124], "Про Центральну виборчу комісію" [196], "Про Національний банк України" [169], "Про місцеві державні адміністрації" [168], "Про місцеве самоврядування в Україні" [167], "Про державну виконавчу службу" [123], "Про державну податкову службу в Україні" [127], "Про прокуратуру" [181], "Про Збройні Сили України" [157] та ін.