Історичним відліком процесу формування сучасної системи ОВС можна вважати період 1985-1991 рр. Цей період характеризується початком ринкових реформ, введення моделей госпрозрахунку, кооперативного руху, збільшення економічної свободи. У цей час було прийнято Указ Президії Верховної Ради СРСР “Про внесення деяких доповнень до Указу Президії Верховної Ради СРСР “Про основні обов’язки і права радянської міліції по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю” [62] та Указ Президії Верховної Ради УРСР “Про Положення про адміністративні комісії” [63]. Логічним результатом цього періоду стало прийняття Закону СРСР від 06.03.1991 р. “Про радянську міліцію” [64].

У радянський період сформувалась бюрократична (традиційна) модель міліції. Вона базувалась на ідеях про суворе застосування стандартів законодавства в усіх сферах діяльності міліції, жорстку ієрархію в управлінні, ізоляцію системи МВС та відносну незалежність від громадян і суспільства. Про це свідчать положення Закону СРСР “Про радянську міліцію”, відповідно до яких встановлювалася вимога приведення законодавства УРСР у відповідність із Законами СРСР та забезпечення розроблення і прийняття в цих межах законодавчих актів, які б регулювали діяльність міліції в УРСР.

На нашу думку, власне цей період сформував усталені стереотипи, які частково доводиться долати ще й сьогодні, а саме: боротьба зі злочинністю розглядалась як головне завдання міліції, ефективність її оцінювалась за критеріями рівня злочинності, швидкості реагування на виклик, кількості арештів та накладення адміністративних стягнень тощо.

Пострадянський період розпочинається прийняттям Декларації про державний суверенітет України [65], підтвердження на всеукраїнському референдумі 01.12.1991 р. “Акту проголошення незалежності України”, прийнятого Постановою Верховної Ради УРСР від 24.08.1991 р “Про проголошення незалежності України” [66] та прийняття Закону Української РСР від 20.12.1990 р. “Про міліцію” [3]. Ці правові акти об’єктивно обумовили процес формування якісно нових ОВС. Виникли нові напрямки діяльності ОВС, міжнародне співробітництво в галузі правоохоронної діяльності тощо.

У середині 90 рр. XX ст. в Україні намітилася тенденція інтеграції ОВС в соціально-організоване суспільство та наближення її до жителів конкретного населеного пункту. Вимоги щодо забезпечення розвитку місцевого самоврядування вказують на необхідність мати надійний прозорий механізм, що забезпечував би реалізацію права громадян на належну організацію забезпечення громадського порядку та громадської безпеки на місцевому рівні.

Одне з перших рішень, на рівні місцевої ради, про утворення органу з відповідними завданнями та функціями було прийнято у м. Львові. Таке рішення приймалось ще напередодні проголошення Декларації про державний суверенітет України – у липні 1991 р. Проте, Львівська міська рада змогла утворити лише підрозділ муніципальної дружини. Після принесення присяги на вірність Україні, львівський підрозділ було підпорядковано міськраді. На нього було покладено завдання охорони об’єктів комунальної власності, виконкому, об’єктів будівництва тощо. Тривалий час правовий статус муніципальної дружини викликав дебати в колі науковців та практиків, оскільки на неї не поширювався чинний Закон України “Про міліцію” [3].

Прийняття Закону України від 22.06.2000 р. “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” зняло на деякий час проблемні питання визначення статусу цього органу. Законодавець передбачив, що відповідно до Конституції України громадяни мають право створювати громадські об’єднання для участі в охороні громадського порядку і державного кордону, сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам, Державній прикордонній службі України та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, а також у рятуванні людей і майна під час стихійного лиха та інших надзвичайних обставин. Такі формування утворюються з метою охорони громадського порядку і державного кордону. Вони можуть бути створені на засадах громадської самодіяльності як зведені загони громадських формувань, спеціалізовані загони (групи) сприяння міліції та Державній прикордонній службі України, асоціації громадських формувань тощо [67].

Після прийняття цього Закону, а також на підставі відповідних актів Президента України і Кабінету Міністрів України, окремих міністерств та відомств, рішень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку і державного кордону, боротьби із злочинністю і адміністративними правопорушеннями, а також положень (статутів) громадських формувань [68], було утворено значну їх кількість.

На наш погляд, в основі співвідношення взаємодії органів державного управління і громадськості в охороні громадського порядку лежить та обставина, що діяльність громадської самодіяльності має незамкнутий, суто внутрішній характер. По відношенню до громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону державне управління не є очевидним, а носить скоріше символічний характер. Діяльність громадських формувань є достатньо самостійною. Органи державного управління реєструють і координують їх діяльність, надають всіляку допомогу та підтримку в їх створенні, а повсякденна (оперативна) діяльність громадських формувань організовується, спрямовується і контролюється відповідними органами внутрішніх справ та підрозділами Державної прикордонної служби України [69].

Виходячи з вищевказаного, можна зробити висновок, що між органами державного управління, органами внутрішніх справ, органами місцевого самоврядування і громадськими формуваннями з охорони громадського порядку і державного кордону існують взаємовідносини, при яких держава безпосередньо здійснює загальне керівництво охороною громадського порядку, а громадська самодіяльність носить відносно самостійний характер. Правова природа органів місцевої міліції і громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону є різною, хоча має багато спільних елементів. Тому ці дві структури повинні існувати та доповнювати одна одну, з метою забезпечення належного правопорядку на території місцевих громад, а органи міліції повинні взяти на себе функції організації, навчання, контролю щодо цих формувань.

Прототипом утворення місцевої міліції в Україні може бути досвід плідної співпраці між міськими радами та їх виконавчими комітетами і міськими управліннями МВС України в областях з приводу створення і діяльності міських підрозділів місцевої міліції у період з 1996 по 2000 рр. [70, с. 231-232]. В Україні почали з’являтися підрозділи міліції, фінансування яких забезпечувалося за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Розпочався процес переосмислення місця та ролі міліції в системі суспільних відносин. Бюрократична система з її жорсткою ієрархією, автократичною практикою уже не відповідала новітнім потребам демократичного суспільства. Міліція критикувалась за відрив від процесів у громадянському суспільстві, закритість, недовіру з боку людей, грубість, корумпованість. Значна кількість досліджень свідчить про те, що більша частина міліцейської роботи належить уже не до чисто силової, а скоріше до діяльності з підтримання порядку, профілактики і забезпечення соціального сервісу. Стало зрозумілим, що замість жорсткої інструктивної регламентації технічних дій ефективна міліція потребує розумної свободи вибору, персоналу, який може самостійно діяти і приймати рішення в більш широкому діапазоні та в умовах складних і не прогнозованих ситуацій.

Характерною ознакою новітнього періоду є прийняття нормативних актів, якими було визначено правовий статус нових органів внутрішніх справ – місцевої міліції, зокрема Указу Президента України від 22.01.2001 р. “Про утворення місцевої міліції” [71].

Законом України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від 10 січня 2002 року, затверджено загальну структуру Міністерства внутрішніх справ України, до якої віднесено місцеву міліцію як невід’ємний компонент всієї системи ОВС [72]. Проте, вже 18 вересня 2003 року Законом України “Про внесення змін до деяких законів України” місцеву міліцію виключено із загальної структури МВС України [73].

Міністерство внутрішніх справ України почало поетапне формування місцевої міліції з підготовки нормативної бази щодо діяльності служб міліції громадської безпеки, на базі яких формуватимуться органи місцевої міліції. Зокрема, наказ МВС України “Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України” вніс ряд суттєвих змін щодо наближення діяльності служби до потреб місцевого населення. Зокрема, у ньому заборонено залучати дільничних інспекторів міліції до участі в слідчо-оперативних групах, а несення служби ДІМ повинно проходити в основному на адміністративних дільницях [28].

Значна науково-дослідна та нормотворча діяльність, спрямована на утворення місцевої міліції в Україні була підсумована шляхом прийняття Закону України від 04.03.2004 р. “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” [74] та видання на його основі постанови Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 р. “Про затвердження Положення про місцеву міліцію” [2].

Практика багатьох держав світу вказує на те, що формування спеціальних правоохоронних органів у структурі виконавчих органів місцевого самоврядування позитивно впливає на зростання ефективності функціонування самих органів місцевого самоврядування. Враховуючи позитивний досвід функціонування муніципальної поліції іноземних держав, окремі місцеві ради почали приймати рішення про їх утворення. У деяких містах України велась активна робота по реалізації положень щодо місцевої міліції. Зокрема увагу заслуговує рішення виконавчого комітету Харківської міської ради народних депутатів № 63 від 14 лютого 1996 року “Про створення міського підрозділу місцевої міліції” [75], рішення Київської міської ради від 27 грудня 2005 р. “Про утворення в місті Києві місцевої міліції” [76] Згідно з цими указами місцева міліція створювалась з метою забезпечення захисту життя, здоров’я, прав і свобод громадян, їх власності, охорони громадського порядку в містах та інших населених пунктах, запобігання правопорушенням, посилення боротьби зі злочинністю, своєчасного виявлення фактів порушень вимог чинного законодавства, виходячи з необхідності більш тісного співробітництва її з населенням.

У зв’язку з відсутністю практики і досвіду функціонування децентралізованих підрозділів міліції в Україні виникає багато проблем, які потребують вирішення. Для цього необхідно приймати до уваги досвід іноземних держав з цього питання. Проте, на наш погляд, слід обов’язково враховувати при цьому специфіку вітчизняних умов діяльності таких підрозділів.

Процес формування місцевої міліції в Україні по-різному оцінюється в суспільстві. Стереотипи, які існують в середовищі працівників міліції, часто викликають достатньо великий рівень недовіри до процесів реформування. В ході проведеного нами опитування 107 працівників служби ДІМ, утворення в Україні місцевої міліції розглядається ними: