Вітчизняні представники науки адміністративного права єдині у своїх поглядах щодо необхідності проведення комплексної адміністративної реформи та переосмислення ключових положень адміністративно-правової доктрини України на основі загальновизнаних демократичних цінностей. В основу такої доктрини має бути покладена “людиноцентристська” ідеологія, згідно з якою держава повинна, умовно кажучи, “служити” інтересам громадян (тобто діяти на “благо людини”) – шляхом всебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та законних інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації. Запровадження демократичних стандартів діяльності органів публічної адміністрації – органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування – виступає однією з передумов розвитку в Україні правової держави, утвердження верховенства права, громадянського суспільства, забезпечення всебічної реалізації прав та свобод, законних інтересів громадян [93, с. 77-78].

З метою досягнення вказаного результату необхідно подолати існуючий правовий механізм нейтралізації прав громадян. По своїм структурним компонентам він аналогічний механізму їх реалізації і включає норми адміністративного права, які конкретизують права громадян, закріплені в Конституції, але при цьому обмежує їх обсяг, шляхом вилучення цих прав і свобод із загальних норм за допомогою виняткових норм [94, с. 97]. Наприклад, реалізація права місцевого населення на самостійну організацію охорони громадського порядку.

Правове регулювання сучасних суспільних відносин забезпечується нормами публічного права, яке спрямоване на забезпечення і охорону спільних інтересів суспільства та держави. Адміністративне право, як одна із складових частин публічного права є відображенням суспільного інтересу як в організації соціального життя, так і у формах, методах і змісті адміністративної діяльності, функціонуванні виконавчої влади [95, с. 59].

Процес реформування органів внутрішніх справ, як напряму адміністративної реформи, одним з етапів передбачає утворення місцевої міліції як елементу системи публічної влади в Україні. Для успішної реалізації цього процесу виникає необхідність характеристики адміністративних правовідносин у сфері функціонування ОВС, визначення змісту та механізму їх регулювання органами місцевої міліції.

Для характеристики регулювання адміністративних правових відносин органами місцевої міліції виникає необхідність з’ясування природи інституту місцевої міліції та її місця в системі органів публічної влади. Ця проблема, на наш погляд, вирішується шляхом визначення місця органів публічної адміністрації в державного механізмі.

Існує полеміка в питаннях, чи місцеве самоврядування, інтереси якого, насамперед, представлятимуть органи місцевої міліції, лише елемент громадянського суспільства, яке прагне побудувати Україна, чи воно є також складовою частиною державного механізму, основне соціально-політичне призначення якого полягає у реалізації завдань та функцій держави.

В цьому плані існує дві позиції, перша з них визначає відсутність підстав для включення ОМС до державного механізму (визнання місцевого самоврядування лише елементом громадянського суспільства), а друга, посилаючись на функціональну близькість органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади, розглядає їх як одну з ланок механізму держави, проте ні в якому разі не як компонент її апарату [96, с. 45-46].

Найбільш наближеною до реалій державно-правового життя є, на наш погляд, точка зору М.І. Корнієнка, який вбачає “коріння місцевого самоврядування в тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень – у законі, де, як відомо віддзеркалюється державна воля всього народу” [96, с. 47].

Тому, на наш погляд, природа інституту місцевої міліції, незалежно від підпорядкування та місця в системі органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування, вказує на її сутність як однієї з форм державного управління, функціонування якої базується на нормах адміністративного права. Специфікою функціонування органів місцевої міліції є регулювання суспільних відносин, які виникають, насамперед, у сфері встановленого порядку управління.

На думку О.І. Остапенка та Л.О. Остапенка визначення кола суспільних відносин, що виникають у сфері встановленого порядку управління, з урахуванням їх неоднорідності і взаємопереплетіння, є досить складним. Складність полягає в тому, що коло відносин, на які впливає держава через свої органи влади, об’єктивно поширюється. Це вимагає не лише виокремлення із загальної маси адміністративно-правових відносин, відносин в сфері встановленого порядку управління, але і упорядкування їх за певними вимогами [97, с. 3].

Суспільні відносини, які входять у предмет адміністративного права Б.В. Россінський пропонує класифікувати за такими видами:

• правовідносини, в межах яких безпосередньо реалізуються завдання, функції і повноваження виконавчої влади;
• правовідносини внутрішньоорганізаційного характеру, які виникають у процесі діяльності органів державної влади;
• правовідносини за участю суб’єктів місцевого самоврядування;
• правовідносини, внутрішньоорганізаційного характеру, які виникають у процесі діяльності організацій, установ, підприємств, громадських об’єднань [98, с. 13].

Правовідносини – це суспільні відносини, урегульовані нормами права і виражені у взаємних правах та обов’язках суб’єктів права, якими можуть бути як громадяни (фізичні особи) так і організації чи установи (юридичні особи) [99, с. 26].

В.К. Колпаков вважає, що адміністративно-правові відносини – це результат впливу адміністративно-правових норм на поведінку суб’єктів сфери державного управління, внаслідок якого між ними виникають сталі правові зв’язки державно-владного характеру [100, с. 80].

На думку А.П. Альохіна та А.А. Кармоліцького, адміністративні правовідносини – це в основному управлінські відносини, врегульовані нормами адміністративного права, їх адміністративно-правова форма [101, с. 33].

О.І. Остапенко та В.Д. Люблін вважають, що характерні ознаки адміністративно-правових відносин виражені в таких положеннях:

• обов’язки і права сторін зв’язані з виконавчою і розпорядчою діяльністю держави, з державним і місцевим самоврядуванням;
• в адміністративно-правових відносинах однією з сторін завжди виступає суб’єкт адміністративної влади;
• при порушенні адміністративно-правової норми порушник несе відповідальність перед державою;
• адміністративно-правові відносини є владними відношеннями, побудованими на засадах “влада-підпорядкування”;
• адміністративно-правові відносини за своєю сутністю є різновидом організаційних відносин, відображають публічно-правовий і державний інтерес, виникаючи за ініціативою любого з учасників цих відносин;
• спори, що виникають при порушенні адміністративно-правових відносин, вирішуються в адміністративному і судовому порядку;
• в умовах необхідності застосування існує можливість державного примусу, а саме – при виконанні обов’язків та здійсненні суб’єктивних прав;
• відносини виникають на підставі адміністративно-правових норм;
• адміністративно-правові відносини між суб’єктами здійснюються на вольовій основі, свідомо та цілеспрямовано [102, с. 11-12].

Д.Н. Бахрах, Б.В. Россінський, Ю.Н. Старілов для характеристики ознак адміністративно-правових відносин виділять дві концепції. Згідно з першою концепцією адміністративно-правові відносини:

• виникають в процесі державного управління;
• мають в якості обов’язкового суб’єкта орган державного управління (виконавчої влади);
• характеризуються юридичною нерівністю сторін.

За другою концепцією адміністративно-правові відносини:

• виникають у сфері державного управління;
•  можуть мати місце між всіма суб’єктами адміністративного права в будь-якому поєднанні;
• поділяються за співвідношенням прав і обов’язків учасників на дві групи: відносини влади-підпорядкування і відносини рівності [95, с. 106].

Адміністративні правовідносини можуть виникати при наявності адміністративно-правової норми. В.К. Колпаков визначає адміністративно-правові норми як “…обов’язкове правило поведінки, яке встановлене і охороняється державою, метою якого є регулювання суспільних відносин, що виникають і припиняються у сфері державного управління” [100, с. 62].

Лише правова норма надає управлінським відносинам правовий характер. Однак наявність адміністративно-правової норми, хоч і необхідна умова, але її недостатньо для виникнення адміністративних правовідносин. Тому сторони цих відносин повинні мати адміністративну правосуб’єктність, яка дозволяє їм самостійно набувати права та виконувати обов’язки, передбачені правовою нормою, відповідати за дії чи бездіяльність. Проте, адміністративно-правова норма, як правова основа, для її реалізації (виникнення, зміни або припинення) потребує наявності юридичного факту, передбаченого цією нормою, тобто вольових дій або подій [101, с. 36-37].

Існують різні критерії для класифікації адміністративно-правових відносин, зокрема:

- за характером загальних суспільних відносин вирізняють адміністративно-правові відносини вертикального (субординаційного) та горизонтального характеру;

- за метою адміністративно-правові відносини поділяються на зовнішні та внутрішні;

- за змістом виділяють матеріальні, адміністративно-процесуальні та адміністративно-договірні правовідносини [102, с. 93-96].

Ю.М. Козлов та Л.Л. Попов вважають, що, насамперед, можна виділити дві основні групи адміністративно-правових відносин:

а) відносини, які безпосередньо відображають основну формулу управлінського впливу (“суб’єкт-об’єкт”), в якій чітко виявляється владна природа державно-управлінської діяльності – владні відносини;

б) відносини, що складаються поза межами безпосереднього управлінського впливу на той чи інший об’єкт, але органічно пов’язані з його здійсненням [103, с. 94].

Згідно з розробками в галузі загальної теорії права до структури будь-яких правовідносин належать їх суб’єкти, об’єкти, а також зміст правовідносин у вигляді суб’єктивних прав і юридичних обов’язків їх суб’єктів. Суб’єктами адміністративних правовідносин є два і більше учасника, як мінімум один з яких виражає публічний (державний інтерес) у правовідносинах, тобто наділений спеціальною компетенцією в галузі державного управління. Це може бути орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування або організація з державно-владними повноваженнями, або посадова особа такого органу чи організації. Другою стороною в адміністративних правовідносинах може бути будь-яка фізична або юридична особа (колективний суб’єкт), на яку розповсюджує свою дію норма адміністративного права [104, с. 209-210].