Сьогодні дуже важливо правильно зрозуміти сутність і кардинальні тенденції розвитку основних інститутів держави, зокрема її правоохоронних органів. Особливий інтерес у цьому зв'язку становить міліція - один із невід'ємних компонентів світової цивілізації, яка відіграє головну роль у забезпеченні внутрішньої безпеки будь-якої країни. Це є актуальним ще й тому, що в діяльності міліції, як у краплі води, відбиваються проблеми державного управління, а їх дослідження дозволяє краще зрозуміти зміст здійснюваної в державі політики.

Це правоохоронне відомство майже з віковою історією змінюється структурно, кардинально та принципово. А в третє тисячоліття країна входить з оновленою армією своїх захисників під незвичною назвою "поліція". І це не зміна термінів, а зміна сутності. Співзвучні слова "міліція" та "поліція" мають латинські корені, але перше означає "військо, озброєний народ", друге - "захист державного устрою" [62, с. 7].

Найважливіше завдання сучасного етапу розвитку української державності - формування нової по суті правової системи як необхідної умови набуття Україною ознак правової держави. Процеси докорінної перебудови економічного та політичного устрою, що відбуваються сьогодні в Україні, вимагають, звичайно, і свого правового оформлення, не лише зумовлюють необхідність змін і оновлення чинного законодавства, але й стимулюють виникнення нових правових інститутів. До таких правових утворень, покликаних до життя реформуванням системи державної влади та визнанням Конституцією України місцевого самоврядування як самостійного і специфічного рівня влади, відноситься інститут самоврядування (муніципальне право), який може бути визначено як право місцевого самоврядування.

Іґнорування протягом десятиліть муніципального управління як непотрібного радянському державному будівництву привело, по суті, до забуття наукових досягнень у галузі місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування, його органи не є структурною частиною центрального державного управління, але місцеве самоврядування - це й не "держава в державі". Воно, на нашу думку, не може бути віднесене виключно до інститутів громадянського суспільства, оскільки місцеве самоврядування - це не просто форма самоорганізації населення для вирішення своїх цілей і завдань. Це форма існування публічної влади, конституційно закріпленої влади народу. Тому діяльності органів місцевого самоврядування властиві риси державної влади: наявність владних повноважень; обов'язковість рішень, що приймаються для всіх фізичних, юридичних осіб і організацій, які знаходяться на певній території, і т. ін. Більше того, місцеве самоврядування та державна влада в Україні тісно пов'язані, у них єдине джерело - влада народу.

Місцеве самоврядування сприяє здійсненню демократичних ідеалів і цінностей, воно покликане забезпечити потреби населення в різних послугах, реалізацію соціально-економічного потенціалу самоврядних територіальних одиниць, оптимальне поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів, а головне - забезпечити громадський порядок і режим законності на своїй території.

Питання місцевого значення - це ті питання, які ще недавно держава визнавала місцевими державними питаннями і намагалася вирішувати їх за допомогою надто централізованого державного апарату. Тому слід прагнути не до встановлення в законодавстві якогось абсолютного списку місцевих питань, функцій, заборонених для державної діяльності, а до чіткого закріплення меж державного впливу на місцеве самоврядування.

Визначивши загальні цілі й функції місцевого самоврядування, розглянемо повноваження його органів щодо забезпечення охорони громадського порядку, прав і законних інтересів громадян, відносини і взаємодія з міліцією громадської безпеки, яка більшою мірою виконує зазначені завдання.

Проблеми охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю й надалі будуть злободенними для людства, для демократичних правових держав, якою повинна стати й Україна. Вирішенню цих проблем, поряд з іншими, може сприяти процес децентралізації міліції шляхом утворення муніципальної міліції, яка б забезпечила громадську безпеку й профілактику більшості видів злочинів. Організаційні заходи щодо утворення такої міліції передбачаються у відповідному указі Президента України [217]. Але за Міністерством внутрішніх справ України повинні залишитися питання визначення загальних напрямків правоохоронної політики, основних засад кадрової роботи, координації діяльності місцевих органів внутрішніх справ, боротьби з організованою злочинністю міжреґіонального характеру тощо. Саме такі положення вже нормативно закріплено в нещодавно прийнятому Законі України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо місцевої міліції". Це сприятиме встановленню партнерських стосунків між органами внутрішніх справ і суспільством, забезпеченню дієвого демократичного контролю, використанню можливостей місцевих органів влади та самоврядування для поліпшення матеріально-технічного забезпечення міліції, соціального становища її службовців. Зрозуміло, що для практичного втілення в життя законодавчих норм потрібним є розроблення низки підзаконних, у тому числі відомчих, нормативних актів.

Основною правовою ґарантією оптимального співвідношення централізації та децентралізації в управлінні, на погляд Б.М. Лазарєва, є чітке розмежування повноважень державних органів [112, с. 232]. Стосовно до сфери, що розглядається, мова йде про пошук схем розподілу повноважень із керівництва підрозділами місцевої міліції між органами місцевого самоврядування (місцевої адміністрації) та галузевої системи. Актуальним залишається розроблення нових теоретичних моделей компетенції місцевого самоврядування в галузі охорони правопорядку. Наука і практика свідчать, що надмірна централізація будь-якої сфери державного правління об'єктивно веде до неґативних наслідків [148, с. 277-278], перш за все у сфері охорони правопорядку.

Досвід ряду зарубіжних країн, котрі, як і Україна, мали раніше централізовані системи управління у сфері боротьби зі злочинністю, підказує шлях реального виходу з цієї ситуації - формування муніципальних органів поліції. Для цього необхідним є всебічне дослідження проблем, пов'язаних зі здійсненням повноважень органами місцевого самоврядування. Вирішення цього завдання важливо ще й тому, що ряд норм, які закріплюють зазначені повноваження у сфері охорони правопорядку, не втілюються в актах конкретної діяльності. Процес реалізації компетенції місцевого самоврядування отримав певне висвітлення у вітчизняному правознавстві, а багато вчених-адміністративістів присвятили йому дисертації, статті, розділи наукових праць [58; 101; 110; 118; 146; 259].

У зв'язку з незадовільним станом охорони громадського порядку назріла необхідність перегляду компетенції забезпечення громадського порядку і як наслідок - реорганізації міліції, особливо низової її ланки - міськрайорганів. Органи міліції відносяться до системи державних органів виконавчої влади, тому процеси її перетворення прямо пов'язані з реформою управління, яка, на думку Д.М. Бахраха, характеризується перерозподілом повноважень між виконавчо-розпорядчими органами на користь нижчих формувань системи місцевого самоврядування і місцевої адміністрації [26, с. 18-19].

Поява і законодавче закріплення принципово нового підходу до управління територіями шляхом самоуправління вимагає глибокого осмислення останнього й визначення правильних напрямів реалізації діяльності міліції. Тому перш ніж розкривати питання про муніципальну міліцію, необхідно визначити вихідні категорії.

Муніципальний (від лат. municipium - самоврядна община), як відомо, означає те, що відноситься до муніципалітету. Це найменування в ряді країн присвоєно органам місцевого самоврядування [233, с. 333]. У республіканську епоху римської історії таку назву мали міста, які користувалися правами самоврядування. У теперішній час "муніципалітети" - це виборне міське і сільське самоврядування, хоч треба мати на увазі, що в деяких країнах, наприклад у США, муніципальним іменується тільки міське управління.

Так, Ю.І. Осипов зазначає, що муніципальними органами поліції називають тільки ті органи, які обслуговують територіальні утворення з населенням від 5 до 25 тисяч. Що ж стосується великих міст, то вони віднесені до реґіональної системи управління поліцейськими силами [131, с. 22]. Але, як свідчить досвід, поліцейські муніципальні формування існують в Амстердамі, Мадриді, Римі та інших європейських столицях і мегаполісах, а в США такою поліцією обслуговуються всі міста, у тому числі Вашингтон і Нью-Йорк.

Місцеві органи самоврядування повинні мати право визначати, за допомогою яких сил і засобів вирішувати завдання у сфері охорони громадського порядку. У діючому ж правовому просторі склалася законодавчо встановлена ситуація, коли відповідальність за стан громадського порядку покладається на органи місцевого самоврядування, а необхідними для цього фінансовими ресурсами розпоряджаються інші інстанції. Немає сумніву, що за такого становища не можна говорити про реальну незалежність, а отже, і про відповідальність органів місцевого самоврядування за вирішення питань організації та забезпечення громадського порядку.

А тому в сучасних умовах необхідність теоретичного обґрунтування, а також практичної організації та діяльності підрозділів місцевої (муніципальної) міліції набуває все більшої ваги. Склалася велика кількість моделей побудови муніципальних правоохоронних структур. Ці моделі розрізняються за порядком утворення, джерелами та способами фінансування, здійсненням кадрової політики, формами й методами службової діяльності, правовим статусом, показниками несення служби, за характером взаємовідносин з іншими організаціями тощо.

Певний досвід утворення й діяльності підрозділів муніципальної міліції є. Але досі ще немає чітко сформульованої концепції їх організації та діяльності як у цілому по Україні, так і в окремих її реґіонах і місцевостях.

У теорії та на практиці продовжують стикатися різноманітні, часом діаметрально протилежні, позиції стосовно цієї проблеми, дехто заперечує доцільність існування такого роду сил охорони правопорядку.

На думку західних поліцеїстів, без децентралізації поліцейської діяльності та передачі на місцевий рівень вирішення основних організаційних питань неможливо повністю реалізувати концепцію соціального обслуговування населення [145, с. 19-22]. Але діяльність правоохоронних органів повинна бути виключно професійною. Сучасні західні держави виходять із того, що тільки професійна поліцейська діяльність може ґарантувати необхідну надійність і стабільність у суспільстві, оскільки тільки професійні поліцейські службовці мають необхідний ступінь особистої відповідальності за реалізацію прав і повноважень, наданих їм. Непрофесіоналізм у сфері правоохоронної діяльності може обернутися дуже тяжкими наслідками.

Сутність муніципальної поліції полягає в тому, що вона створюється органами місцевого самоврядування і підзвітна їм, перебуваючи у взаємодії з іншими міліцейськими структурами. Національна міліція повинна здійснювати стосовно муніципальних підрозділів міліції контрольно-координаційні функції, а безпосереднє підпорядкування таких підрозділів повинне бути лише під час проведення спільних спеціальних операцій. Для їх забезпечення створюються механізми централізації, консолідації, нарощування міліцейських сил. Незважаючи на організаційно-правову самостійність муніципальної міліції, застосування і виконання загальнодержавного законодавства залишається її найважливішим обов'язком.

Чому ж ідея муніципалізації міліцейських формувань стала такою актуальною?