Відкриття справи є початковою стадією провадження у спра­вах про адміністративні правопорушення (проступки). Приводів порушення справи в КУпАП законодавець не визначає в той час, як у ст. 360 МКУ такі приводи зафіксовані. Але виходячи із теорії процесу приводами порушення справи слід вважати одержання уповноваженими особами будь-якої інформації про діяння, що мають ознаки проступку. Такою інформацією може бути:

1. безпосереднє виявлення адміністративного проступку уповноваженою особою;
2. заяви громадян, повідомлення представників громадсь­кості, установ, організацій, засобів масової інформації в пресі, по радіо, телебаченню, інші повідомлення;
3. повідомлення про вчинення правопорушення, отримані від інших правоохоронних та контрольно-наглядових органів;
4. повідомлення про вчинення правопорушення, отримані від митних, прикордонних та правоохоронних органів інозем­них держав, а також міжнародних організацій тощо.

Як зазначає В. К. Колпаков, КУпАП також не фіксує мо­мент, з якого часу вона має вважатися порушеною, і не визна­чає процесуального документа, яким порушення справи офор­мляється. Але КУпАП вказує на матеріальну обставину, за на­явності якої справа повинна бути порушена. Цією обставиною є ознаки адміністративного проступку в діях певних осіб[24].

Виходячи з цього можна припустити, що саме ознаки ад­міністративного правопорушення є тією єдиною підставою, яка дає можливість, навіть зобов´язує відповідні органи, їх посадо­вих осіб порушити (відкрити) провадження у справі про ад­міністративний проступок.

Аналіз змісту поняття адміністративного правопорушення (проступку), визначений законодавцем у ст. 9 КУпАП, дає змогу виділити ознаки адміністративного проступку. До них належать:

1) виключно діяння, тобто дія, яку вчинила особа, чи без­діяльність, коли особа зобов´язана була вчинити певну дію, але не вчинила її. Ніякі думки, бажання, інші психічні вияви не можуть бути ознакою адміністративного проступку;

1. протиправність, яка виражається в забороні нормами ма­теріального права певних діянь і випливає з того, що особа здійснює заборонену законодавством дію або не здійснює тих дій, які необхідно здійснити. Протиправність відокремлює ад­міністративні проступки від інших проступків, на які законо­давством не встановлено будь-яких заборон;
2. винність, яка виражається власним ставленням особи до свого діяння і його наслідків. Законодавець вказує на форми вини які, мають юридичне значення при кваліфікації проступку та призначенні міри стягнення. Це умисел або необережність;
3. адміністративна караність, яка виражається у призначен­ні міри стягнення, передбаченого законом за вчинення кон­кретного правопорушення. Ця ознака дозволяє відмежувати адміністративний проступок від інших протиправних вчинків, які хоча і заборонені нормами права, але за їх вчинення не встановлена законом адміністративна відповідальність;
4. об´єкт посягання, на який спрямовані діяння. Це діяння, що посягають на державний чи громадський порядок, влас­ність, права і свободи громадян, на встановлений порядок уп­равління. Проте суспільні відносини охороняються нормами адміністративної відповідальності значно ширше, ніж зробив перелік законодавець;
5. антигромадська спрямованість, яка виражається ступе­нем суспільної небезпеки і має принципові положення для роз­межування злочинів, адміністративних і дисциплінарних пра­вопорушень.

Вказані ознаки адміністративного правопорушення (про­ступку) в своїй сукупності складають наявність події адміністра­тивного правопорушення (проступку), юридичного явища як такого, спонукають уповноважені на те органи до вчинення відповідних процесуальних дій — складання протоколів про ад­міністративне затримання, особистий огляд і огляд речей, ви­лучення речей і документів, складання протоколу про ад­міністративне правопорушення тощо.

Встановлення ознак адміністративного проступку здійс­нюється відповідно до повноважень, визначених адміністра­тивно-процесуальним законом, органами, їх посадовими осо­бами шляхом вчинення відповідних процесуальних дій з одно­часною обов´язковою фіксацією у процесуальних документах. Ознаки адміністративного проступку встановлюються:

1. особами, які мають право складати протоколи про ад­міністративні правопорушення, що визначені ст. 255 КУпАП, ст. 354 МКУ;
2. особами, які уповноважені накладати стягнення у ви­гляді попередження або штрафу (у розмірі до трьох неоподат­ковуваних мінімумів доходів громадян) на місці вчинення про­ступків у випадках, передбачених ст. 258 КУпАП, без складан­ня протоколу;
3. особами, які уповноважені здійснювати доставлення правопорушника відповідно до ст. 259 КУпАП;
4. особами, які мають право здійснювати адміністративне затримання відповідно до ст. 262 КУпАП, ст. 374 МКУ;
5. особами, які уповноважені провадити особистий огляд і огляд речей відповідно до ст. 264 КУпАП;
6. особами, які мають право на вилучення речей і докумен­тів відповідно до ст. 265 КУпАП, ст. 377 МКУ;
7. особами, які мають право щодо відсторонення від керу­вання транспортними засобами, річковими і маломірними суд­нами та огляд на стан сп´яніння відповідно до ст. 266 КУпАП;
8. особами, які можуть проводити митне обстеження — ст. 378 МКУ та пред´являти товари, транспортні засоби, доку­менти для впізнання — ст. 379 МКУ.

Отже, встановлена уповноваженою особою і зафіксована процесуальним документом подія адміністративного проступку є підставою для порушення (відкриття) провадження у справі про адміністративне правопорушення. Процесуальним доку­ментом, в якому зафіксована подія проступку, у всіх випадках є протокол про адміністративне правопорушення. Він є майже первісним документом (крім протоколу про адміністративне затримання), оскільки в ньому можуть фіксуватися всі дані, пов´язані з виявленням ознак проступку: результати особисто­го огляду і огляду речей; вилучення речей і документів; здійс­нення обстеження тощо.

В юридичній літературі поширена точка зору, що саме про­токол про адміністративне правопорушення є процесуальним оформленням факту адміністративного проступку[25], що скла­дання протоколу уповноваженою на те особою є початком про­вадження в справі про адміністративне правопорушення[26], з чим, звісно, ми погоджуємося. Тим більше, що ця позиція зна­ходить підтримку в законодавця, який у ст. 358 МКУ зазначає, що справа про порушення митних правил вважається розпоча­тою з моменту складання протоколу про порушення митних правил. На сьогодні протокол про адміністративне правопору­шення є універсальним документом, в якому реалізуються дві функції адміністративного провадження: порушення справи і розслідування її обставин[27], адже в ньому фіксується не тільки факт проступку, а й висновок щодо кваліфікації діяння за від­повідною статтею КУпАП або іншого закону, якими передба­чена адміністративна відповідальність, а також інші відомості, необхідні для вирішення справи.

Разом із тим, з огляду на розвиток законодавства про ад­міністративні проступки, в якому значне місце посідають скла­ди правопорушень, що потребують певного часу для виявлення ознак проступку (проведення експертизи, митного обстеження, перевірки засобів ваги, міри, пред´явлення речей для впізнан­ня, перевірки документообігу), складання протоколу про ад­міністративне правопорушення в такому випадку, мабуть, є пе­редчасним. Він може бути складений лише після з´ясування відповідних обставин правопорушення і отримання висновків експертизи, обстеження, перевірки, впізнання тощо. Невипад­ково в цьому зв´язку І. Голосніченко, М. Стахурський, Н. Золо-тарьова пропонують виділити попереднє адміністративне роз­слідування в самостійну процесуальну стадію провадження[28].

Не можна також не погодитися із запереченням В. К. Кол-пакова щодо визнання протоколу універсальним документом, який виконує функцію порушення справи. Він зазначає, що за ст. 255 КУпАП протоколи про адміністративне правопорушен­ня можуть складати не тільки посадові особи, які мають де­ржавний статус, а й представники громадських організацій, позаштатні громадські інспектори, власники підприємств та уповноважені ними особи, адміністрація підприємств. На під­ставі цього робить логічний висновок, що іноземці й особи без громадянства (власники підприємств), представники громадсь­ких утворень і адміністрації підприємств, позаштатні й громад­ські інспектори опиняються у числі суб´єктів з юрисдикційни-ми функціями, що мають право: порушувати справи про ад­міністративні проступки; здійснювати від імені держави офіційну кваліфікацію певної групи протиправних діянь; вста­новлювати дані про особу правопорушника; опитувати право­порушника і свідків; оцінювати докази за своїм внутрішнім переконанням на підставі дослідження всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю; роз´ясню­вати правопорушникові його права і обов´язки; надсилати ор­гану (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення. І як висновок В. К. Колпа-ков вказує, що зазначені положення ст. 255 КУпАП не відпові­дають правовим реаліям українського сьогодення і потребують перегляду. Він пропонує на законодавчому рівні: по-перше, на­давати право складання протоколу про адміністративний про­ступок лише представникам органів публічної лади; по-друге, ввести до КУпАП норму, яка б встановлювала, що справа по­рушується особою, уповноваженою розглядати справи про адмі­ністративні правопорушення і про порушення справи ця особа виносить мотивоване рішення, яке оформляється окремим до­кументом або відповідним записом у першому за терміном складання документі про виявлення ознак адміністративного проступку1. З чим ми повністю погоджуємося.

Про вчинення адміністративного правопорушення скла­дається протокол уповноваженою на те особою, перелік яких визначено ст. 255 КУпАП, ст. 359 МКУ, ст. 13 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», ст. 12 Закону України «Про боротьбу з корупцією», ст. 47 Зако­ну України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», ст. 29 Закону України «Про привати­зацію державного майна». До них належать як спеціально упов­новажені складати протоколи особи, так й посадові особи ор-
 

ганів виконавчої влади, що розглядають справи, віднесені до їх відання.