2.1. Моделі адміністративної юстиції закордонних країн

У більшості східноєвропейських країн органи адміністративної юстиції, сформовані у свій час на зразок західних (французькому або німецькому), були в повоєнний період усунуті і замінені інститутом прокурорського нагляду, відомчої адміністративної скарги і контролю загальних судів (за радянським зразком). Така заміна ускладнювала процес контролю за діями адміністративних органів, оскільки вона механічно переносила радянський досвід на ґрунт дуже різноманітних за своїми економічними, політичними і національними умовами країн.

Незважаючи на загальні (в основному) для всіх  країн Східної Європи повоєнного періоду принципи побудови системи органів контролю за діями адміністративних органів, такі системи були сформовані індивідуально в усіх цих країнах і зараз розвиваються відповідно до умов і потреб правового розвитку кожної з цих країн окремо. Разом з тим, необхідно відзначити, що правові системи Угорщини, Болгарії, Польщі увійшли в результаті адміністративно-правових реформ у романо-германську правову родину, зберігаючи деякі елементи, набуті в "соціалістичний період" свого розвитку.

Правова доктрина Угорщини розглядає судовий контроль за законністю в діяльності адміністративних органів як найважливішу гарантію суб'єктивних прав громадян. Т.І. Фахрашуі відзначає, що удосконалення законодавства Угорщини йде шляхом розширення судового контролю у сфері адміністративного управління. В обласних судах утворені колегії з адміністративних справ, а у Верховному Суді - Колегія з адміністративних справ[30].

 Відповідно до чинного законодавства Угорщини припускається оскарження в загальних судах таких актів, дій і рішень органів державного управління: 1) відмова в записі або у виправленні запису в книзі реєстрації актів громадянського стану; 2) рішення або ордер на заняття квартири, рішення про відмову в дозволі на обмін квартири; 3) рішення, яким відхилено видачу майна, на яке був накладений арешт в межах адміністративного або кримінального процесу; 4) рішення або розпорядження, відповідно до якого встановлена передача у власність або в користування землі або іншого майна;

5) рішення, яке встановлює обов'язок сплатити податки або інші платежі.

У законодавстві зазначено, що справи цієї категорії збуджуються позовом, що направляється проти того адміністративного органа, який виніс рішення, яке оскаржується. Однак низка винятків свідчать про особливий характер провадження за цими справами: 1) суд може розглядати ці справи поза судовим засіданням, тобто без виходу  в  зал судових засідань і без участі публіки; 2) за загальним правилом (якщо закон не передбачає іншого), суд не може змінити рішення адміністративного органа, проте він може його скасувати і зобов'язати адміністративний орган здійснити новий розгляд справи.

Ідея про встановлення судового контролю за законністю адміністративних актів будь-яких органів у Болгарії в соціалістичний період була відхилена. Замість цього були створені спеціальні органи правосуддя по розгляду деяких адміністративних справ - особливі юрисдикції, які утворювались на стику адміністративної і судової систем[31]. Ці юрисдикції (комісії) являли собою колегіальні органи, до складу яких входили суддя загального суду (голова) і фахівці з відповідних галузей або представники громадських організацій (члени).

Відповідноі до  ст. 7 чинної на той час Конституції Болгарії держава відповідає за шкоду, заподіяну незаконними актами або діями його органів чи посадових осіб, а ст. 56 встановлює, що "кожний громадянин має право на захист, якщо порушені його права чи законні інтереси". Згідно зі ст. 120 Конституції суди здійснюють контроль за законністю актів і дій адміністративних органів. Громадяни і юридичні особи можуть оскаржити всі адміністративні акти[32].

Зараз у Болгарії відповідно до Конституції, прийнятої 12.07.1991 р., і Закону "Про судову систему " 1994 р.  діє Верховний адміністративний суд, який здійснює верховний судовий нагляд за точним і однаковим застосуванням законів у сфері адміністративно-правових відносин. Верховний адміністративний суд також виносить рішення щодо спорів про законність актів Ради міністрів, міністрів та ін., а також виступає  як касаційна інстанція з приводу рішень усіх судів щодо законності адміністративних актів та є інстанцією, яка здійснює тлумачення законів. Такі тлумачення обов'язкові для всіх гілок влади. У складі суду створюються відділення. Суд засідає у складі трьох суддів - коли діє як касаційна інстанція, п'яти суддів - коли виносить рішення про тлумачення законів або про звернення до Конституційного Суду. Рішення Верховного адміністративного суду можуть бути оскаржені у Верховний касаційний суд.

Необхідно відзначити, що законодавством Болгарії передбачена можливість оскарження рішень державних органів в адміністративному порядку. У випадках, визначених у нормативно-правових актах,  рішення адміністративного органу по скарзі є остаточним. Наприклад, рішення Центрального управління національної служби зайнятості щодо відмови надати іноземцю дозвіл на працевлаштування в Болгарії не може бути оскаржене до суду[33] .

Адміністративне судочинство в Польщі бере свій початок зі створення в 1920 р. Верховного адміністративного трибуналу, правовий статус якого був визначений Законом від 3 серпня 1920 р.[34]. Згідно зі ст.1 цього Закону трибунал розглядався як єдина судова інстанція до створення адміністративних судів нижчого рівня. Спроба сформувати систему адміністративних судів була зроблена в 1932 р., коли Президент Польської Республіки видав розпорядження про Вищий адміністративний трибунал. Але такі органи так і не були  створені. Трибунал залишався єдиним судом у сфері адміністративного судочинства. Він був покликаний перевіряти законність індивідуальних адміністративних актів державної адміністрації і органів самоврядування, за винятком певної категорії справ, перелічених в Законі (дипломатичні, консульські, справи оборони держави та ін.).     

Нова віха в історії адміністративного судочинства в Польщі розпочалась з прийняттям 31.01.1980 р. Закону "Про Вищий адміністративний суд", а також Закону "Про внесення змін до Кодексу  адміністративного провадження". Законом "Про Вищий адміністративний суд" було відкрито можливість для утворення його місцевих осередків - представництв Вищого адміністративного суду.

Відповідно до нового Закону від 11.05.1995 р. "Про Вищий адміністративний суд" спеціалізовану систему адміністративної юстиції очолює Вищий адміністративний суд Польщі, що складається з 192 суддів. Засновано десять філій суду в регіонах. Вищий адміністративний суд входить в єдину судову систему, очолювану Верховним судом, і розглядає скарги на чинні рішення органів державної адміністрації щодо справ встановлених у законі категорій. Президент республіки призначає на шестирічний термін і відкликає голову Вищого адміністративного суду з кандидатів, поданих Загальними зборами суддів Вищого адміністративного суду. Вищий адміністративний суд при розгляді спорів у сфері державного управління керується положеннями Адміністративно-процесуального кодексу і Кодексу цивільного судочинства, застосовуючи останні згідно з особливостями вирішуваних справ[35].

Процес характеризується наявністю позивача (особи або організації, що оскаржили адміністративне рішення) і відповідача - органа державної адміністрації, що прийняв оскаржене рішення. На правах сторони в судово-адміністративному процесі можуть брати участь й інші суб'єкти, чиї права зачіпаються даним процесом.

Предметом відання Адміністративного суду є розгляд скарг на: 1) адміністративні рішення; 2) постанови, прийняті у процесі адміністративної діяльності, на які подана скарга або по яких винесено остаточне рішення; 3) постанови, прийняті у процесі виконавчої і забезпечуючої діяльності, на які подана скарга; 4) інші акти і дії у сфері публічної адміністрації, що стосуються виконання і підтвердження прав і обо'вязків, які випливають з правових приписів; 5) ухвали органів гмін, що містять відповідні приписи, а також акти місцевих органів державної адміністрації з приписами локального права; 6) ухвали органів гмін і їх громад з вирішення справ із сфери публічної адміністрації; 7) акти нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Філії Вищого адміністративного суду обслуговують територію декількох воєводств і вирішують скарги на рішення відповідних місцевих органів державної адміністрації. Рішення Вищого адміністративного суду і його філій, розташованих на підвідомчих територіях одного або декількох воєводств, можуть бути оскаржені у Верховний суд[36].

4. Традиційна (азіатська) модель адміністративної юстиції характеризується відсутністю адміністративних судів і розглядом спорів у сфері державного управління спеціальними підрозділами (палати, колегії) у системі загальних судів (Японія, Китай та ін.) Також адміністративній юстиції цих країн властива чітка процесуальна регламентація порядку розгляду даної категорії справ.

У цілому становлення правової системи Японії знаходилося під істотним впливом іноземного права. Кінець XIX ст. позначився запозиченням континентального європейського права.  Після другої світової війни зростає вплив англо-американського права. Незважаючи на певну схожість японського і західного права, в правовій системі Японії є низка  особливостей, вироблених власне японською практикою. Німецький дослідник японського права Гунтрам Ран справедливо відмічає, що західне суспільство конфліктів прагне до врегульованого вирішення колізій, японське суспільство гармонії намагається їх уникнути[37] .

До другої світової війни в країні діяла передбачена Конституцією Мейдзі 1889 р. система адміністративних судів, що функціонувала відповідно до процесуального законодавства, запозиченого із романо-германського права. Після  прийняття в 1946 р. нової Конституції система адміністративних судів була скасована і дана категорія справ розглядається територіальними судами системи загальних судів.

У ст. 76 Конституції Японії закріплено: "Уся повнота судової влади належить Верховному суду і таким судам нижчих інстанцій, які будуть засновані законом. Не можуть бути засновані ніякі особливі суди. Адміністративні органи не можуть здійснювати судову владу з правом винесення остаточного рішення"[38]. Таким чином, адміністративне судочинство в Японії - специфічний вид цивільного судочинства.

Суть повоєнної реформи не зводиться до механічного переходу від континентальної моделі судового вирішення спорів у сфері управління до моделі англосаксонської. Під спорами у сфері державного управління в японському законодавстві розуміються спори,  пов'язані з оподатковуванням; одержанням ліцензії; стосовно суспільних робіт; про межі між державними і приватними земельними ділянками; спори, що виникають у результаті діяльності поліції та ін.