Проблема  запровадження адміністративної юстиції в Україні як форми судового захисту прав і свобод громадян пов'язана зі з'ясуванням місця цього правового явища серед інших видів діяльності органів державної влади.

         Адміністративний процес традиційно розглядається, як врегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів виконавчої влади, їх посадових осіб, інших уповноважених на те суб'єктів, яка спрямована на реалізацію норм адміністративного матеріального права, а також матеріально-правових норм інших галузей права в ході розгляду індивідуально-конкретних справ1. Таким чином, з юридичної точки зору процес має своїм призначенням реалізацію норм матеріального права. У подібному розумінні адміністративний процес призначений для того, щоб забезпечити застосування зазначених правових норм у сфері державного управління з метою досягнення юридичних результатів (наслідків), тобто досягти  належної  поведінки.  

         Необхідно відзначити, що оскільки виконавча влада реалізується в різного роду діях, що характеризуються як державно-управлінська діяльність, то є підстави, щоб її також розглянути з процесуальних позицій. Це означає, що даний  вид  державної діяльності має процесуальну форму.

         Функція адміністративного процесу, яка виражається в забезпеченні застосування матеріальних норм адміністративних та інших галузей права, складає прерогативу суб'єктів виконавчої діяльності, здійснюваної в процесуальній формі. Саме в такій формі відбувається юридично владна реалізація завдань і функцій виконавчої влади (мається на увазі і реалізація завдань та функцій місцевого самоврядування по здійсненню управлінської діяльності).

Слід зазначити, що процес правозастосування не зводиться лише до  забезпечення дотримання відповідних правил поведінки. Рівною мірою на частку суб'єктів виконавчої влади приходиться і реалізація санкцій матеріальних адміністративно-правових норм. Відповідно можливий двоякий підхід до розуміння сутності і призначення адміністративно-процесуальної діяльності, а саме - правозастосовчої і правоохоронної.

Характеризуючи адміністративний процес, насамперед необхідно враховувати загальні якості, властиві цим двом напрямкам його практичного втілення в повсякденній державно-управлінській діяльності. Ці якості, по-перше, знаходяться  у  прямій  залежності  від  основної ознаки процесу в його юридичному розумінні, і, по-друге, органічно пов'язані з визначальними властивостями діяльності по практичній реалізації виконавчої влади. Останні знаходять своє вираження в юридичній владності й однобічності волевиявлень відповідних суб'єктів виконавчої влади. Адміністративно-процесуальна діяльність не може здійснюватися поза впливом цих властивостей, оскільки вона фактично виявляється як один з елементів, що характеризують виконавчу владу в динаміці (поряд із формами, методами її здійснення і т.ін.).

Існує ще одна обставина, без врахування якої не можна виявити сутність адміністративного процесу і, відповідно, адміністративно-процесуальної діяльності. На думку відомого адміністративіста Ю.М. Козлова, суть даної обставини полягає в тому, що реально адміністративно-правові відносини дуже часто сприймаються тільки як процесуальні[1]. Уявляється, що особливості даного виду відносин отримують своє вираження, насамперед і головним чином, у процесуальній формі.

У цілому проблема адміністративного процесу дотепер не вирішена як у теоретичному, так і в законодавчому чи іншому юридичному варіанті.

Одним з перших адміністративістів, що приділили серйозну увагу проблемам удосконалення адміністративно-процесуального права, була                  Н.Г. Салищева, яка визначила адміністративний процес як регламентовану законом діяльність по вирішенню спорів, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, що не знаходяться між собою у відносинах службового підпорядкування, а також по застосуванню примусових заходів[2] .

У даний час в юридичній літературі існують два підходи до її рішення, причому обидві вони мають право на існування.

По-перше, під адміністративним процесом, як зазначалось, розуміється сукупність усіх дій, що здійснюються органами виконавчої влади, їх  посадовими особами для реалізації покладених на них завдань і функцій. У такому розумінні адміністративний процес трактується як саме державно-управлінська діяльність в усім різноманітті її практичних проявів. З фактичної сторони, ототожнення діяльності по управлінню з процесуальною діяльністю виправдано. Але з юридичної точки зору справа обстоїть інакше, оскільки чинне національне адміністративне законодавство не містить доброякісної юридичної основи для того, щоб можна було керуватися настільки широким розумінням адміністративного процесу. Мова може йти лише про часткові варіанти регламентації тих чи інших сторін повсякденно здійснюваних управлінських дій, різних за своїм призначенням, юридичним змістом і наслідками. Існуючий нормативно-правовий матеріал, що дозволяє об'єднати будь-які управлінські дії під егідою адміністративного процесу, вкрай розрізнений.

Єдині  правила здійснення таких дій у більшості випадків відсутні, хоча значимість їх безперечна. Дійсно, повинні існувати загальні правила, наприклад, розробки адміністративно-правових актів як нормативних, так  і  індивідуальних; єдині правила здійснення різного роду розпорядницьких дій щодо реалізації заборон, дозволів, дозволянь і прямих розпоряджень, контрольно-наглядових, дозвільних, реєстраційних, координаційних й інших повноважень, які реалізуються  суб'єктами  виконавчої  влади.   

Звичайно, подібні  правила існують, але вони формулюються стосовно управлінських дій конкретних органів виконавчої влади, їх посадових осіб, причому далеко не в усіх випадках. Містяться вони в розрізнених, не систематизованих правових актах різного призначення і різної юридичної чинності. Це свідчить про те, що адміністративно-процесуальне законодавство в його доскональному й універсальному виді поки відсутнє. Практично мова йде про різного роду адміністративні процедури і відповідні їм адміністративно-процедурні правила. Створення на їх основі відповідного кодексу - перспективне завдання, прямо пов'язане із зміцненням правової бази державно-управлінської діяльності, механізму реалізації завдань і функцій виконавчої влади.

По-друге, існує й інше трактування процесу взагалі, адміністративного - зокрема. Воно базується на традиційно сформованих поглядах на процесуальну діяльність за своїм змістом як на чисто юрисдикційну. У даному випадку за основу береться здійснення державою правоохоронної функції. Процес при цьому ототожнюється із здійсненням правосуддя по цивільним, кримінальним і адміністративним справам. Саме в такому аспекті визначається функціонально-компетенційний зміст судової влади у відповідності  зі  ст.  124  Конституції України.

Однак юрисдикційну функцію, причому в значному обсязі, повсякденно і на різних рівнях системи державного управління здійснюють органи виконавчої влади, їх посадові особи безпосередньо, тобто в позасудовому порядку. Тим самим вони здійснюють адміністративну юрисдикцію. Така юрисдикція, однак, не є головною і визначаючою зміст державно-управлінської діяльності ознакою, що характерно для функціонування судових органів. В основі юрисдикційної діяльності лежить розгляд і вирішення справ про адміністративні правопорушення та деяких інших питань застосування матеріальних правових норм, правова оцінка поведінки тих чи інших суб'єктів, застосування в необхідних випадках передбачених чинним законодавством заходів державного (адміністративного) примусу.

Дана позиція в цілому застосовується для характеристики юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб. У межах своєї управлінської компетенції органи виконавчої влади розглядають і вирішують адміністративно-правові спори, самостійно оцінюють правомірність поведінки учасників управлінських суспільних відносин, застосовують в необхідних випадках заходи адміністративної відповідальності. Вони здійснюють при цьому дії, що збігаються за своїм призначенням і характером з тими, які здійснюються  в межах судового процесу чи судової юрисдикції. Такі вихідні позиції, необхідні для правильного розуміння адміністративно-процесуальної діяльності, в її найбільш розповсюджених варіантах.

Основу для формування поняття адміністративного процесу, як у широкому (правоустановчому і правозастосовчому), так і вузькому (юрисдикційному) чи власному змісті, складає адміністративно-процесуальна діяльність, що розуміється у двох варіантах: адміністративно-процедурному й адміністративно-юрисдикційному. Прихильником даного підходу до поділу адміністративного процесу  на  види  є  Ю.А. Тихомиров[3]  і М.Ф. Стахурський[4].

Звичайно, обидва варіанти мають деякі подібні риси: переважно позасудовий порядок; індивідуальний, як правило, характер справ; їх регламентація нерідко в одному нормативно-правовому акті (наприклад, встановлений єдиний порядок розгляду заяв, пропозицій і скарг громадян, хоча адміністративно-правовий спір в наявності лише в останньому випадку і т.д.).

Необхідно відзначити, що для нашого дослідження істотним є розмежування між цими двома видами адміністративної процесуальної діяльності. Уявляється, що найбільш оптимальне розмежування проводить Ю.М. Козлов[5], на думку якого таке розмежування повинне проводитися за наступними  підставами.

По-перше, або орган виконавчої влади, його посадова особа виконує дії, не пов'язані з необхідністю розгляду і вирішення адміністративно-правового спору, або його дії обов'язково пов'язуються із ситуацією, що виникла  у сфері  державного управління. Не можна відносити до адміністративно-процесуальної діяльності будь-які правоохоронні дії органів виконавчої влади, їх посадових осіб, якщо їх предмет не складає конкретного адміністративно-правового спору. Інакше кажучи, юрисдикційна діяльність не тотожна правоохоронній. Остання  більш  широка  за  своїм  обсягом.

Наприклад, при здійсненні контрольно-наглядових повноважень процесуальні дії в наявності (вибір того чи іншого варіанта перевірки, процедура її здійснення), однак, адміністративно-правовий спір при цьому відсутній. Він може виникнути за результатами подібних дій (наприклад, при оскарженні застосованих санкцій). Уявляється, що наведений приклад ілюструє адміністративно-процесуальну діяльність не юрисдикційного характеру. Це адміністративно-процедурна діяльність, так само як і у випадках здійснення дозвільних, реєстраційних, заохочувальних, стимулюючих та інших управлінських дій. Аналогічно може бути вирішене питання про співвідношення розгляду заяв громадян, що, як правило, пов'язані з реалізацією суб'єктивних прав, і скарг, в яких завжди ініціюється адміністративно-правовий спір.