Реформування міського управління в Російській імперії почалося ще при Катерині ІІ, яка уважно слідкувала за змінами у суспільному і політичному устрої європейських держав і бачила, що торгово-промисловий клас складав там одну з найвпливовіших сил державної системи і, що саме ця сила була головною в міських муніципальних установах. Висновок про те, що саме місто є головною рушійною силою загальнодержавного прогресу змусив Катерину ІІ провести реформу міського самоврядування. 21 квітня 1785 року світ побачила знаменита ,Жалувана грамота на права і вигоди містам Російської імперії,, на основі якої була створена система міського самоврядування в Одесі. Під впливом європейського просвітництва Катерина ІІ намагалась створити в Російській імперії ,середній рід людей, обдарованих всілякими доброчинностями середньої людини, [120, с.10].

Проте, Жалувана грамота Катерини ІІ не досягла поставленої мети. Місцеве самоуправління у містах Російської імперії створене не було [121, с.78]. Життя вимагало корінних перетворень і ця необхідність була визнана у 1821 році Державною радою.

Проте, всі зусилля уряду не привели до покращення міського господарства. Різноманітні комітети та комісії створили безліч проектів реформування міського самоврядування, але всі вони залишилися на папері. Тільки 13 лютого 1846 року приймається Положення про громадське управління С.-Петербурга [122, с.144-146]. Воно було результатом доповнень і пояснень до всіх прийнятих раніше законів про міський устрій.

В кінці 50-х років ХІХ століття ставиться питання про застосування Положення про громадське управління С.-Петербурга у Москві і Одесі.

20 березня 1862 року було затверджене Положення про громадське управління м. Москви за яким міські установи отримали більше самостійності. Третьому місту Російської імперії, якому було дозволено запровадити новий порядок громадського управління на засадах С.-Петербурзького Положення 1846 року стала Одеса.

В 1859 році одеський градоначальник барон Местмахер у звіті за 1858 рік засвідчив перед імператорською владою ,незадовільність і невідповідність для Одеси існуючого міського громадського управління,[123]. Незабаром, генерал - губернатор Новоросійського і Бессарабського краю граф Строганов доручив барону Местмахеру створити особливий комітет для складання проекту Положення про громадське управління в Одесі.

Цей комітет працював з 15 жовтня 1859 року до 30 квітня 1860 року. До комітету увійшли і представники Одеського комерційного суду М.Катаказі, Ф.Родонакі і О.Рабинович[124]. З 15 жовтня 1859 року по 30 квітня 1860 року комітет провів 35 засідань, в результаті яких і був складений проект Положення. Затверджено його було тільки через три роки. 30 квітня 1863 року Олександр ІІ підписав Указ про затвердження Положення про громадське управління в Одесі [125].

Положення про громадське управління міста Одеси - це досить об'ємний нормативно-правовий акт, що має складну структуру. Він включає чотири розділи, причому перший і третій розділи поділялися ще на три відділення.

Перший розділ присвячений складу управління, предмету й порядку дій Одеського громадського управління [126, с.48].

Слід виділити дві сфери громадського управління Одеси:

1. Загальне - для всієї міської громади.

2. Окреме - по розрядах обивателів.

Загальне управління здійснювалось через: загальну міську думу, міського голову і розпорядчу міську думу.

Окреме управління по розрядах чи станах обивателів здійснювалось через: збори виборних, станових старшин, купецьку і міщанську управи. Вже існуючий раніше в Одесі порядок управління ремісничими цехами залишився без змін. Міський голова, по новому положенню, - це головний уповноважений від усієї міської громади, і на ньому лежав найважливіший обов'язок - піклуватися про благополуччя і потреби жителів міста.

Загальна міська дума створювалася під головуванням міського голови. Вона складалася зі станових старшин і з гласних від усіх жителів міста (міських обивателів). Для ведення справ думи була заснована посада міського секретаря. Міські обивателі, що вибирали гласних для засідання у загальній думі, поділялися на три розряди:

1. Особи, що володіють у місті нерухомістю і не записані в число місцевих купців і міщан. При цьому звання і походження ролі не грало.

2. Купці, записані в гільдії по місту Одесі.

3. Міщани.

Від кожного з цих розрядів міських обивателів призначалося по 25 гласних. Загальна дума представляла собою міську громаду. Природно, вона обговорювала всі питання, що стосувалися цієї громади і від її імені виносила громадські постанови і вироки. Засідання загальної думи, що їх призначав міський голова були терміновими і надзвичайними. Термінові проходили два рази в рік: у серпні і лютому. Вони розглядали питання доходів і витрат, звітів розпорядчої думи, а також питання, що стосувалися громадського благоустрою і міського господарства. На цих же засіданнях затверджувалася міська обивательська книга, і перевірялися списки осіб, що мають право голосу на виборчих зборах.

Надзвичайні засідання скликались для рішення надзвичайних, що не терпіли зволікань громадських справ. При цьому вони могли скликатися за бажанням десяти гласних, або за вимогою начальства. Про скликання як термінових, так і надзвичайних засідань міський голова попередньо повідомляв генерал-губернатора. Збори загальної думи вважалися дійсними тільки тоді, коли на них були присутні міський голова, станові старшини і хоча б одна третина гласних. Якщо гласний був відсутнім на засіданні, він зобов'язаний був надіслати міському голові повідомлення про причини своєї відсутності. Якщо він цього не робив, то притягувався до відповідальності у виді штрафу (від одного до десяти карбованців за кожний день відсутності) [127, с. 230]. У засіданнях загальної думи дозволялося брати участь стороннім особам, якщо від них можна було очікувати корисних порад і пояснень. Однак брали участь вони в засіданнях без права голосу. З гласних могли утворюватися особливі комісії для попереднього, докладного розгляду розписів, звітів і взагалі найбільш значущих і складних справ. Уже відзначалося, що загальна дума виносила вироки. Ці рішення вважалися дійсними, якщо були затверджені не менш як двома третинами членів, що були на зборах.

Загальна дума складала громадські вироки і передавала їх до розпорядчої думи, яка ці вироки виконувала, або направляла начальству. Якщо виникали утруднення при виконанні вироку, розпорядча дума повинна була сповістити про це загальну думу. Якщо ж остання відмовлялася змінити вирок, то він отримував подальший хід, у встановленому порядку.

При загальній думі існували міські громадські збори, що складалися з депутатів, які обиралися по три від кожних зборів виборних. Міські депутатські збори розглядали стан міського господарства, утримувало міську обивательську книгу, доставляло зведення і виписки з цієї книги в губернське правління і Казенну палату, видавало свідчення про внесення родини того чи іншого міського обивателя до цієї книги. Усі ці питання, воно вирішувало або одноголосно, або більшістю при наявності двох третин голосів [128, с.405]. Міські громадські депутатські збори займалися також складанням списку осіб, які допускалися до участі в громадських виборах. Якщо питання, що розглядалися міськими депутатськими зборами, не знаходили вирішення, то остаточно їх вирішували на загальній думі при затвердженні обивательської книги. Скарги на рішення депутатських зборів приносилися генерал-губернатору.

Тепер розглянемо предмет, сферу діяльності і компетенцію розпорядчої думи. Вона складалася з дев'яти членів, які обиралися зборами виборних (по три від кожного розряду обивателів). Розпорядча дума здійснювала виконання вироків загальної думи, виносила розпорядження по довіреним їй справам громадського благоустрою і міського господарства, здійснювала нагляд за чинами думи, а також за управами, що їй підпорядковувались. Міський голова, як голова розпорядчої думи, повинен був стежити за внутрішнім порядком. Він розподіляв справи між членами розпорядчої думи так, щоб кожний з них мав у своєму веденні рівну долю. Він повинен був стежити, щоб усі члени думи здійснювали свою роботу з "належним старанням і діяльністю" [128, с.105]. Він не міг грубити їм і кричати на них. У свою чергу, члени розпорядчої думи повинні були відноситися до голови з повагою і шануванням. Це не означало, що його влада поширювалася на їхні думки, ,які, у всякому разі вільні і від сваволі не залежать,[128, с.105]. Якщо хтось із членів розпорядчої думи одержував від голови протизаконний наказ, він зобов'язаний був приватно вказати йому, що наказ протизаконний. Якщо голова залишиться при своїй думці, то член розпорядчої думи повинний був повідомити про це вище начальство. У компетенцію розпорядчої думи входив обов'язок збирати відомості і пропозиції від різних відомств для включення їх у річні розписи. Сама розпорядча дума знаходилася під наглядом генерал-губернатора й у веденні градоначальника. Міська дума мала право подавати представлення Правительствуючому Сенату безпосередньо, якщо спостерігала , протизаконні податі, що накладаються на місто,[128, с.404]. Скарги на постанови розпорядчої думи, затверджені градоначальником, повинні були розглядатися Правительствуючим Сенатом. Скарги на постанови думи, що не підлягали затвердженню градоначальником, передавались безпосередньо йому. Якщо він вважав, що скарга ґрунтовна, то пропонував думі написати нову ухвалу. Якщо члени розпорядчої думи не погоджувались, вони мали право входити з представленням прямо до Новоросійського і Бессарабського генерал-губернатора. Він, у випадку незгоди з думою, передавав справу зі своєю думкою на вирішення Правительствуючому Сенату. Якщо ж були скарги на думу, які стосувалися порушення прав власності, то вони підлягали розгляду і вирішенню шляхом судового розгляду на загальній підставі.

При розпорядчій думі знаходилися також міська торгова поліція, господарська міська поліція і аукціонна камера. Крім того, у безпосереднім підпорядкуванні розпорядчої думи знаходилися міські нотаріуси і окремі маклери, присяжні свідки для публічних описів маєтків і присяжні міські оцінювачі.

При цьому, постанови про діяльність цих осіб в Одесі залишалися в силі і після введення в 1864 році Положення про міське управління.

У цьому Положенні окремим пунктом закріплені повноваження і функції торгової поліції - одного з найважливіших органів при розпорядчій думі. До торгової поліції входили:

1) Так звана торгова депутація, що складалася з депутатів від купецтва. На неї покладався обов'язок перевіряти правильність сплати податків, зборів, що надходили в скарбницю міста (збори від торговців і їхніх закладів). Що стосувалося перевірки торгових прав і внеску торгових мит, то ця діяльність контролювалася Казенною палатою. А перевірка міських зборів і контроль за якісним виконанням обов'язків здійснювався розпорядчою думою.

2) Торгові, базарні, ринкові доглядачі. Вони спостерігали за порядком торгівлі продуктами на площах і вулицях, у торгових дворах, ринках, закладах. Також стежили за тим, щоб не було утиску торгуючого стану [125, с.2].