Соціальне управління не може бути відокремлено від соціального порядку, на створення якого воно спрямоване. Але разом з тим воно не може з ним змішуватися. Соціальний (громадський) порядок передбачає стійкість юридичних і моральних зв'язків  в суспільному житті та забезпечує основні умови для нормального людського життя у всій його різноманітності. Торгівля, функціонування громадського транспорту, навчання в школах і вузах, користування медичною допомогою в поліклініках і лікарнях можливі тільки при наявності громадського порядку. Французький вчений біолог А.Львов характеризує порядок і ентропію як пальне, яке підтримує життя. Специфічна риса порядку полягає в тому, що він сам здатний створювати порядок [78. - с.273].

Адміністративно-правові відносини, управлінські відносини та поліцейські відносини, пов'язані з охороною громадського порядку, забезпечують життєво необхідні, корінні умови існування людського суспільства. З цього погляду, адміністративне право - сама екзистенціальна, тобто найбільш пов'язана з буттям та існуванням людини, галузь права. В цьому розумінні до адміністративного права у деякій мірі наближається тільки кримінальне право, яке припиняє "війну всіх проти всіх" і достатньо ефективно сприяє зміцненню громадського порядку. Що стосується державного та цивільного права, то ці галузі виконують культуротворчі, тобто вторинні функції. 

Державне право реґламентує діяльність зрілої держави  з досить високою політичною культурою громадян. Вихідним елементом цивільного права є суб'єктивне право власності, яке прийшло на зміну праву колективної власності первісних людей та стало могутнім фактором економічного процесу. "Подарите мне жизнь, а я уж создам вам из нее культуру!" - вигукував Ф.Ніцше. Сутність же адміністративного права полягає в тому, що воно "дарує" життя і потім разом з іншими галузями права забезпечує умови для функціонування високорозвинених громадських систем.

В кінці 20-х років в надцентралізованій радянській державі, в якій всі державні власті були злиті в одну адміністративну, і цивільний обіг завмер, чимало галузей права - і державне, і цивільне, і фінансове - втратили реальне значення. Але адміністративне право зберігало роль регулятора суспільних відносин, незважаючи на спроби радянських ідеологів знищити його. Недарма в своїй автобіографії Н.П. Карадже-Іскров насмішкувато говорив про "формальне знищення адміністративного права" в кінці 20-х і на початку 30-х років [62].

Функціонування адміністративного права як організованої сукупності правових норм визначається життєво-глибинною онтологічною підставою, яка включає в себе вказані дві основні сфери суспільних відносин. Необхідно визнати, що з вітчизняних адміністративістів на ці аспекти суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом, чітко вказали, але без деталізації, відомі адміністративісти І.Т.Тарасов, В.В.Івановський та В.Л.Кобалевський. Останній писав у своєму підручнику адміністративного права 1929 року: "административное право имеет ту отличительную особенность, что оно содержит в себе две целевые установки: с одной стороны, задача административного права - регламентировать, в соответствии с природою данного государства и социально-экономическим укладом жизни в стране отдельные отрасли государственной деятельности, а с другой стороны, ему присуща цель упорядочить отношения, из этой же деятельности вытекающие. В разные исторические эпохи эти две стороны административного права развиты далеко не одинаково и даже в современных правовых системах между ними нет полного соответствия и первая задача, несомненно, превалирует над второй…" [136. - с.6; 218. - с.18].

Як вбачається із даного висловлювання, Кобалевський в завуальованій формі (писались ці рядки в складний час) говорив про суспільні відносини в двох сферах соціальної дійсності - управлінській та поліцейській. Слід зауважити, що саме ці відносини складають предмет адміністративного права. Тому адміністративне право можна було б визначити як сукупність правових норм, регулюючих поведінку:

1. державного службовця в апараті управління;
2. поліцейського працівника, який забезпечує порядок в місцях, що мають громадське значення;
3. громадян між собою в громадських місцях та в їхніх відносинах з виконавчою владою.

Виділення управлінського права та поліцейського права, об'єднання їх в право адміністративне підводить до питання про суб'єкти цього права.

Адміністративне право як об'єктивне складається з суб'єктивних прав та обов'язків. С.Ф. Кечекьян слушно писав: "Право  - всегда чье-нибуть право, обязанность также всегда есть чья-либо обязанность" [131. - с.108]. І державно-управлінські, і поліцейські правовідносини включають до свого складу суб'єктів права. Адміністративне право відрізняється від інших галузей права великим різноманіттям суб'єктів. Можна вважати, що суб'єктами адміністративного права є особи, організації та "територіальні корпорації" (вислів В.Л. Кобалевського), наділені правами та обо'язками в сфері державного управління та в сфері громадського порядку. Адміністративне право відрізняється від інших галузей безліччю - барвистістю суб'єктів. Наприклад, в наш час до організацій (до колективних суб'єктів) відносяться орендні та приватні підприємства, іноземні фірми, комерційні банки, громадські та релігійні об'єднання. Всі вони володіють адміністративною правосуб'єктивністю, тобто правоздатністю та деліктоздатністю.

Проте є суб'єкти, які можна назвати основними в адміністративному праві та зв'язок між якими ніколи не перерветься, через які б соціальні та політичні потрясіння не проходило суспільство. Це - виконавча влада та громадяни.

Виконавча влада представляє державу і являється гілкою державної влади, яка виконує найважливіші функції: управління суспільством і охорону громадського порядку. Громадяни - основний, абсолютно переважаючий різновид суб'єктів адміністративного права. В системі суб'єктів адміністративного права громадяни займають головне місце. Виконавча влада служить суспільству в цілому, суспільству, яке складається з громадян, але також у відомих межах служить окремому громадянину.

Виконавча влада, яка персоніфікується в державному службовці та поліцейському працівнику, і громадяни - ці два основні, "вічні" суб'єкти адміністративного права, між якими діалог безперервний: він може мати форму гармонії, може переходити в колізію і революційну драму.

І все ж, з точки зору адміністративної логіки, виконавча влада первинна. Вона втілює державу, а по своїй природі, згідно глибокому висловленню Арістотеля, держава передує громадянину. Без держави можуть обходитись лише тварини і боги. Про виконавчу владу слід сказати те ж саме: вона "передує кожній людині" [61. - с.379]. Вона допомагає людині, яка народилася, реалізувати право на ім'я, національність, здійснює реєстрацію людини як громадянина, пов'язуючи з державою-батьківщиною та роблячи її членом держави-общини. Тому резонно охарактеризувати виконавчу владу, її головні ознаки, функції, сфери функціонування та національно-історичні особливості.

Ведучі напрямки в діяльності органів виконавчої влади визначаються як функції, в них висловлюється цільове навантаження даної гілки державної влади і з ними, безпосередньо, пов'язаний об'єм державновладних повноважень, що надається органам виконавчої влади. Іншими словами, під функціями розуміють і цілі, які ставить держава перед виконавчою владою, і засоби, які застосовуються для досягнення цих цілей. Маємо можливість говорити про два каталоги функцій стосовно до виконавчої влади.

Перший каталог включає основні функції, в яких проявляється творча, організуюча діяльність виконавчої влади, направлена на втілення норм законів в життя. Їх можна було б назвати функціями в матеріальному розумінні. Кожна з таких функцій визначається об'єктом  управління та способом впливу на нього. Одним з таких об'єктів виступає громадський порядок, який забезпечується органами виконавчої влади шляхом нагляду та застосування в певних ситуаціях адміністративного примусу.

Функція охорони громадського порядку являє собою один з головних напрямків в діяльності органів виконавчої влади. Громадський порядок, як уже зазначалося вище, - це фундамент нормального соціального життя та діяльності всіх державних і громадських установ. Підтримання громадського (правового) порядку є настільки суттєвим, що англійський філософ Юм бачив весь зміст всієї політичної, військової та морської могутності Англії в тому, щоб суд присяжних міг робити свою справу в нормальних умовах, коли ніхто не загрожує суддям, а злочинці одержують те, що заслужили. Взагалі поліцеїсти виставили та відпрацювали аксіому  церковних мислителів, забуту новітніми цивільними адміністративістами, що у всякій соціальній сукупності повинен бути наявний відомий порядок, і без цього порядку неможлива соціальна  діяльність. "Якщо порушить порядок в хорі, - писав Іоанн Златоуст, - або на кораблі, або на колісниці, чи  у війську, якщо більше відхилиш від положення та поставиш на його місце менше, то розладиш та зіпсуєш все" [125. - с.379]. Ідея громадського порядку та його охорони займає важливе місце в наукових положеннях адміністративістів, які трактують громадський порядок як систему урегульованих соціальними нормами  відносин, які мають за мету забезпечення благоустрою та безпеки в громадських місцях для нормальної праці та відпочинку громадян, а також для діяльності державних, громадських організацій [50. - с.16]. Охорона громадського порядку органами виконавчої влади здійснюється не шляхом "безперервного, владного впливу"  на систему, що охороняється, а через спостереження, нагляд і контроль за поведінкою громадян і діяльністю організацій. Тільки у випадках виникнення загрози громадському порядку чи виникнення правопорушень окремими громадянами органи виконавчої влади застосовують відповідні заходи адміністративного примусу.

Причому такі запобіжні заходи  можуть застосовуватися як по відношенню до правопорушників, так і до осіб, які не скоїли правопорушень (під час стихійних лих, епідемій, епізоотій).

Викладені вище концептуальні положення, на наш погляд, не дають повної картини стану громадського порядку в українській державі, а також не дають змоги повно дослідити процес його охорони. Тому з метою аналізу реальної ситуації в сфері охорони громадського порядку було проведене анкетування працівників органів внутрішніх справ керівних ланок та працівників, які приймають безпосередню участь в охороні громадського порядку. Також було здійснене вивчення статистичних даних про адміністративні правопорушення, які посягають на громадський порядок, за 1996-1999 роки.

В основі експериментальної частини була гіпотеза про те, що в практичній діяльності органів виконавчої влади по охороні громадського порядку вбачається недостатнє законодавче забезпечення даної діяльності.

При підготовці до проведення дослідження були враховані сучасні вимоги до методики анкетного опитування. Було розроблена анкета, складена з серії запитань, формулювання яких здійснювалось з потреб реалізації мети дослідження:

а) запитання про факти. Їх мета - одержання інформації про місце роботи, освіту, стаж роботи. Ці питання були введені в опит для встановлення індивідуально-класифікуючих ознак;

б) запитання про знання. Їх мета - одержання різних теоретичних суджень стосовно визначення поняття громадського місця; причин порушення громадського порядку; категорії осіб, що частіше порушує громадський порядок; проблем, з якими стикаються працівники міліції при забезпеченні громадського порядку; факторів необхідних для ефективної охорони громадського порядку;